Resumo

Texto elaborado para participação no I Congreso Internacional de Justicia Ambiental, cujo eixo temático foi Daño ambiental: prevención, responsabilidad y toma de decisiones, que ocorreu nas instalações da Universidade EARTH, em Las Mercedes de Guácimo, Limón, na Costa Rica, nos dias 7, 8 e 9 de junho de 2012, organizado pela Comissão de Assuntos Ambientais do Poder Judiciário da Costa Rica. Discorre sobre a Declaração de Buenos Aires (2012) e sobre a atuação dos juízes e Poderes Judiciários ibero-americanos relativamente à informação, à participação pública e ao acesso à justiça em matéria de meio ambiente. Apresenta o Princípio 10 da Declaração do Rio (1992), destacando os instrumentos de informação, participação e acesso à justiça em matéria de meio ambiente. Examina os institutos que sustentam a atuação judicial em matéria de meio ambiente, como por exemplo suficiente processo legal, adequada organização judiciária, legitimação ampla para ações ambientais e capacitação de juízes em matéria ambiental. Traz observações sobre a atuação dos juízes em matéria de meio ambiente, apresentando os princípios que devem nortear a atuação dos juízes em matéria de prevenção e reparação de danos ambientais. Conclui com aquilo que seria ideal em termos de legislação nacional de proteção ao ambiente quanto a riscos e danos ambientais (medidas de prevenção e reparação), destacando que também é importante que os juízes recebam constante capacitação e sensibilização para que desenvolvam a criatividade e a sensibilidade necessárias para conduzir e julgar ações ambientais.

Palavras-chave: Poder Judiciário. Jurisdição socioambiental. Atuação do juiz. Direito Ambiental. Dano ambiental. Prevenção e reparação. Papel do Juiz.

Sumário: 1 A Declaração de Buenos Aires (2012). 2 O Princípio 10 da Declaração do Rio. 3 Elementos que sustentam a atuação do juiz. (a) A necessidade de um processo legal suficiente. (b) A necessidade de adequada organização judiciária. (c) A legitimação ampla e a participação pública em conflitos ambientais. (d) Necessidade de capacitação e sensibilização ambiental dos juízes. 4 Atuação dos juízes em matéria ambiental. 5 Elementos que norteiam a atuação do juiz quanto ao dano ambiental. (a) Relevância do tempo nos conflitos ambientais. (b) Princípio da ação preventiva. (c) Tutela cautelar flexível. (d) Reparação e recomposição do dano. (e) Conciliação em matéria de meio ambiente. Conclusões.

1 A Declaração de Buenos Aires (2012)

Nos dias 25, 26 e 27 de abril de 2012, foi realizada em Buenos Aires a Assembleia Plenária da XVI Cumbre Judicial Iberoamericana, que reuniu Tribunais Superiores e Conselhos de Justiça dos países ibero-americanos para discutir temas de interesse do Poder Judiciário, buscando a integração dos respectivos órgãos nacionais e estimulando a cooperação judiciária no âmbito ibero-americano.

Essas reuniões são periódicas, ocorrendo a cada dois anos e tendo como principal objetivo adotar projetos e ações comuns para fortalecimento do Poder Judiciário e do sistema democrático nos países ibero-americanos.

Ao longo de sua existência, a Cumbre Iberoamericana formou rico acervo de documentos e produtos, dentre os quais se destacam o Estatuto do Juiz Ibero-Americano, a Carta de Direitos das Pessoas Usuárias da Justiça, o Código Modelo Ibero-Americano de Ética Judiciária, as Regras de Brasília sobre acesso à justiça de pessoas em condições de vulnerabilidade, entre outros.

Nesta edição de 2012 (XVI Cumbre), o eixo temático foi “Modernização, confiança pública na Justiça, novas tecnologias e transparência”. Essa temática foi tratada em reuniões preparatórias e oficinas de trabalho, em distintos grupos de trabalho integrados por delegados e especialistas de Andorra, Argentina, Bolívia, Brasil, Colômbia, Costa Rica, Cuba, Chile, República Dominicana, Equador, El Salvador, Espanha, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, Portugal, Porto Rico, Uruguai e Venezuela.

Pela primeira vez, um dos grupos de trabalho foi dedicado à temática ambiental, tratando de questões relacionadas à participação, à informação e ao acesso à justiça em matéria de meio ambiente.

Como coordenador desse grupo de trabalho sobre Justiça Ambiental, tivemos a oportunidade de participar de oficinas de trabalho e reuniões preparatórias em 2011 e 2012, trabalhando na elaboração de documento que identificasse problemas, encontrasse consensos e apontasse caminhos que pudessem dar conta das relações entre juízes, sociedade e meio ambiente.

O documento que consolidou as conclusões do grupo foi discutido durante a XVI Cumbre e resultou na “Declaração de Buenos Aires (2012) sobre a atuação dos Juízes e Poderes Judiciários ibero-americanos relativamente à informação, à participação e ao acesso à justiça em matéria de meio ambiente”.

Partindo dos três eixos do Princípio 10 da Declaração do Rio de 1992 (informação, participação e acesso à justiça em matéria de meio ambiente), esses temas foram desenvolvidos na perspectiva dos Judiciários e juízes ibero-americanos, buscando identificar consensos que auxiliassem, orientassem e inspirassem os juízes no exercício da jurisdição e da gestão em questões envolvendo meio ambiente.

O debate e o compartilhamento de experiências entre os distintos Judiciários foi importante para criar espaço de discussão e reflexão sobre a realidade de cada país e resultou no documento final que pode inspirar atuações judiciárias futuras no âmbito da gestão (definição de políticas) e da jurisdição (decisões) em matéria de meio ambiente. Isso é importante porque os problemas ambientais não costumam respeitar fronteiras políticas e muitas vezes trazem questões complexas e polêmicas para serem apreciadas pelos juízes, sendo essencial a troca de experiências e compartilhamento de soluções entre os distintos países.

A Declaração de Buenos Aires então estabelece pauta mínima de consensos relacionados à atuação judiciária quanto aos direitos dos cidadãos de acesso à informação, de participação do público no processo de tomada de decisões e de acesso à justiça em matéria de meio ambiente. Cada um dos três eixos é detalhado na Declaração, estabelecendo aquilo que se considerou relevante salientar e recomendar aos juízes para que se possa caminhar em direção à justiça ambiental e à efetivação da proteção do meio ambiente que todos desejamos. Entre outros, o documento trata do acesso à informação, das relações do Judiciário com os meios de comunicação, da gestão ambiental dos tribunais, da integração do juiz com a sociedade e com os cidadãos, das relações do juiz com os outros poderes do Estado, da formação ambiental do juiz e seus auxiliares, das competências jurisdicionais e especialização em matéria de meio ambiente, mecanismos processuais ágeis e adequados em matéria ambiental. Ainda contém propostas e estratégicas para tratamento da temática ambiental no âmbito ibero-americano.

As discussões e os consensos gerados sobre esses temas constituíram avanço importante para elaboração de pautas claras e eficazes no âmbito dos Poderes Judiciários ibero-americanos e poderão contribuir na formação de políticas públicas do Judiciário (gestão ambiental) e na atuação individual dos juízes (jurisdição ambiental) em matéria de meio ambiente.

Feito esse breve relato do projeto de Justiça Ambiental desenvolvido para a XVI Cumbre, demos conta de como se chegou ao documento final aprovado. Agora vamos destacar como esse documento pode contribuir para a temática da prevenção e da reparação do dano ambiental, enfatizando o papel que o juiz pode desempenhar em termos de proteção do meio ambiente e concretização do respectivo direito fundamental das gerações presentes e futuras ao meio ambiente equilibrado.

2 O Princípio 10 da Declaração do Rio

A base da Declaração de Buenos Aires está no Princípio 10 da Declaração do Rio (1992). Por isso, é importante entender a origem e o significado dos três eixos desse Princípio 10, que dizem respeito à informação, à participação e ao acesso à justiça em matéria de meio ambiente.

Para tanto, devemos recordar que o primeiro grande evento em escala mundial sobre o meio ambiente aconteceu em 1972, em Estocolmo, convocado pela Assembleia Geral das Nações Unidas. Em conferência assistida por 114 Estados e por grande número de instituições internacionais e observadores não governamentais, foi adotada declaração de princípios, que começava enunciando o direito e a obrigação de todos os homens ao ambiente equilibrado:

“O homem tem o direito fundamental à liberdade, à igualdade e ao desfrute de condições de vida adequadas em um meio ambiente de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna e gozar de bem-estar, tendo a solene obrigação de proteger e melhorar o meio ambiente para as gerações presentes e futuras. A esse respeito, as políticas que promovem ou perpetuam o apartheid, a segregação racial, a discriminação, a opressão colonial e outras formas de opressão e de dominação estrangeira são condenadas e devem ser eliminadas.” (Princípio 1º da Declaração de Estocolmo de 1972)

A partir desse princípio, ficou afirmado que o ambiente e os direitos fundamentais ficavam ligados e se reconhecia em nível global direito ao meio ambiente saudável e o respectivo dever de todos à proteção e à melhoria desse ambiente para gerações presentes e futuras.

Prosseguindo na lenta caminhada em direção à concretização desse direito fundamental em nível global, em 1992 foi adotada a Declaração do Rio, cujo Princípio 10 contém significativo comprometimento com os conceitos de participação pública em matéria ambiental. Ao identificar três pilares essenciais, o Princípio 10 abre espaço para que instituições públicas e legislações nacionais sejam construídas de forma a assegurar a necessária participação pública em processos de tomada de decisões eficazes em matéria de meio ambiente e para caminhar em direção à almejada justiça ambiental, assim enunciado o princípio:

“A melhor maneira de tratar as questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada indivíduo terá acesso adequado às informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações acerca de materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar dos processos decisórios. Os Estados irão facilitar e estimular a conscientização e a participação popular, colocando as informações à disposição de todos. Será proporcionado o acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que se refere à compensação e à reparação de danos.” (Princípio 10 da Declaração do Rio de 1992)

Ou seja, aquele direito humano fundamental enunciado abstratamente em 1972 ganhava agora, em 1992, instrumentos concretos que poderiam colaborar para sua realização efetiva. Era importante que o direito ao ambiente fosse enunciado como direito humano fundamental, mas apenas isso não bastava porque um direito abstrato não era suficiente. Um direito só é eficaz e interfere na realidade quando damos aos cidadãos e aos juízes condições de informação, de participação e de defesa daquele direito. Essas condições são dadas pelas ferramentas dos três eixos do Princípio 10, essenciais à realização da justiça porque sem informação, sem participação e sem mecanismos processuais adequados não se consegue proteger o meio ambiente, não se consegue fazer justiça e não se consegue que juízes e cidadãos façam o que tem de ser feito em prol das gerações presentes e futuras.
Mais recentemente, no âmbito europeu (com possibilidade de adesão pelos demais integrantes das Nações Unidas), foi adotada a Convenção de Aarhus (1998), que esmiúça aqueles três pilares do Princípio 10. Também detalha como devem se estruturar as relações entre cidadãos, sociedade e governos para alcançar desenvolvimento sustentável e para efetivar direitos humanos em matéria de ambiente protegido para as gerações presentes e as futuras.

Agora na Conferência Rio+20, convocada para acontecer no Rio de Janeiro em junho de 2012, será fundamental que se avance no sentido de melhorar essas ferramentas postas à disposição dos cidadãos e dos juízes para realização da justiça ambiental. Esse avanço deveria se dar a partir da atribuição de pautas concretas a essas ferramentas, recheando-as com conteúdos concretos e comprometendo a todos (cidadãos, sociedade, governos, agentes públicos) com o objetivo comum de desenvolvimento sustentável e justiça em matéria de meio ambiente. Ficamos todos torcendo para que as propostas de “economia verde” e de “estruturas para desenvolvimento sustentável” sejam amplamente debatidas durante a Rio+20 e lá possam ser gerados consensos que avancem para fortalecer e tornar efetiva a proteção ao meio ambiente.

3 Elementos que sustentam a atuação do juiz

Seja o que acontecer na Conferência das Nações Unidas agora em 2012 (Rio+20), não podemos negar que nossa civilização vem maltratando o planeta e que nas últimas décadas esses danos se agravaram.

O ambiente se transformou em problema. Lidar com esse problema complexo exige sensibilidade e criatividade de todos, especialmente dos juízes que são cobrados na aplicação da legislação e na realização da justiça. Não basta mais apenas interpretar a legislação existente, mas agora se exige que os juízes busquem a melhor solução possível e procurem concretizar a justiça em questões que envolvem o ambiente, nas mais diferentes perspectivas: recursos naturais, fontes de energia, exploração mineral, geração de alimentos, proteção da água, preservação de espécies da flora e da fauna, desmatamento, mudanças climáticas, entre outros tantos problemas que diariamente são noticiados pela imprensa e preocupam a opinião pública. Portanto, parece que o exame das relações entre juízes, sociedade e ambiente é fundamental na busca das melhores alternativas para assegurar futuro ao planeta e garantir nosso amanhã.

As questões que envolvem meio ambiente muitas vezes são polêmicas, atingem e interessam a muitos ou a todos. São acompanhadas pelos cidadãos e são observadas pela opinião pública, muitas vezes com paixão e discussões também apaixonadas. Se os juízes falharem em responder a essas questões, a imagem da justiça ficará comprometida. Entretanto, quando os juízes acertam ao decidir, quando adotam a solução correta, quando fazem o que tem de ser feito, contribuem para aumento da confiança e da credibilidade dos cidadãos quanto à justiça. Portanto, precisamos agir. Precisamos fazer a coisa certa. Precisamos ter coragem de fazer a coisa certa.

 Mas os juízes não podem agir sozinhos. Não fazem mágicas nem milagres. Precisam de ferramentas institucionais que amparem e instrumentalizem sua atuação em matéria de meio ambiente, principalmente por intermédio de quatro elementos que vão dar sustentação à sua atuação jurisdicional, a saber: (a) processo legal suficiente; (b) organização judiciária adequada, com distribuição racional de competências; (c) legitimação ampla, assegurando participação pública em matéria de ações e conflitos ambientais; (d) constante capacitação e sensibilização ambiental dos juízes e servidores judiciários.

(a) A necessidade de um processo legal suficiente(1)

Como a atuação do juiz não é livre, ele não decide por vontade própria, mas está submetido à Constituição, às leis e ao direito de seu país, é importante que sua atuação seja respaldada pelos instrumentos do devido processo legal.

Em matéria de meio ambiente, esse devido processo legal deve dar conta de criar um mínimo de condições para que o juiz possa exercer a jurisdição de forma eficiente, célere e justa, assegurando aqueles direitos processuais básicos de um estado democrático de direito (acesso à justiça, ampla defesa, contraditório, produção de provas, motivação das decisões, duplo grau de jurisdição, entre outros).

Especificamente quanto à concretização da justiça em matéria de meio ambiente, está dito na Declaração de Buenos Aires que

“é importante que cada país, segundo suas particularidades e seu sistema processual, garanta aos juízes mecanismos processuais ágeis e adequados em matéria de meio ambiente para, pelo menos: (a) assegurar amplo acesso à justiça em matéria de meio ambiente; (b) proteger também direitos ou interesses transindividuais, difusos e coletivos; (c) resguardar, prevenir e precaver a sociedade contra riscos ambientais, inclusive com tutela cautelar eficiente e flexível; (d) na medida do possível e do razoável, evitar que danos ambientais aconteçam ou sejam agravados; (e) assegurar reparação integral dos danos que não possam ser evitados, alcançando todos os prejuízos direta ou indiretamente causados e preferencialmente recompondo ambientes e ecossistemas atingidos; (f) quando necessário, assegurar atuação eficiente do juiz além dos limites locais de sua jurisdição.”

Esses institutos serão adiante melhor abordados, relacionando-os ao dano ambiental.

(b) A necessidade de adequada organização judiciária(2)

Também é importante que o Judiciário tenha adequada organização judiciária e racional distribuição de competências, utilizando medidas administrativas para racionalizar e agilizar a prestação jurisdicional em matéria de meio ambiente. A Declaração reconhece a importância de se levar em conta “adequada distribuição de competências ou especialização em matéria de ações envolvendo meio ambiente”.

Isso significa que cada país, segundo suas necessidades e particularidades, deverá decidir sobre sua organização judiciária e distribuição das competências para conhecer e julgar ações ambientais e tratar de questões relativas ao meio ambiente no âmbito do Poder Judiciário. É possível que sejam criados juízos especializados para tratar das questões ambientais, seja criando ramo especializado da justiça, seja apenas atribuindo, total ou parcialmente, competência privativa a algumas varas ou unidades judiciárias para conhecer das ações ambientais ou atribuindo a determinados órgãos de tribunais competência recursal em matéria ambiental. A decisão pela especialização e pela distribuição de competências deve ser precedida de discussão pública com os diversos setores envolvidos e levar em conta, além de outros fatores, as características de cada país, as necessidades e disponibilidades de sua organização judiciária, as estatísticas judiciais e o volume de processos, a área geográfica atingida, os conflitos e problemas existentes em matérias ambientais.

Além disso, a organização judiciária deve levar em conta questões relevantes para enfrentamento de conflitos ambientais, como, por exemplo: (a) previsão clara na legislação quanto à competência para processo e julgamento das ações ambientais, permitindo, na medida do possível, que se identifique com facilidade o juízo competente para conhecer da ação e o tribunal competente para julgar os recursos cabíveis; (b) sempre que possível, o ambiente não seja fragmentado do ponto de vista geográfico, sendo conveniente regulação de competências de modo a estabelecer proteção indivisível em nível nacional, regional e local; (c) sempre que possível, o juízo competente seja aquele mais próximo do local onde ocorreu ou pode ocorrer o dano, assegurando celeridade na adoção das medidas assecuratórias urgentes e imediação na produção das provas; (d) na medida do possível, fazer com que as diversas ações que envolvam mesmo fato ou idêntica questão devam ser reunidas e julgadas pelo mesmo juiz, evitando decisões contraditórias e assegurando economia na produção das provas; (e) quando não for possível ou conveniente a reunião dos processos, o sistema processual deve assegurar mecanismos apropriados e céleres para troca de informações e cooperação entre os respectivos juízos naquilo que for pertinente ou necessário para instrução e julgamento dos processos.

(c) A legitimação ampla e participação pública em conflitos ambientais(3)

A legitimação em ações ambientais deve ser prevista de forma ampla e abrangente, capaz de dar conta das características do direito ambiental e da natureza transindividual muitas vezes presente nas questões ambientais.

Ainda que decisão judicial tenha de ser limitada às partes e ao conflito discutido naquele processo (como é próprio da jurisdição), é importante que sejam resguardadas as implicações futuras daquela decisão e que sejam ouvidos e representados no processo o maior número possível de interessados.

Em matéria de ações judiciais para proteção ao meio ambiente, a participação dos cidadãos e de todos os setores da sociedade contribui para adequada prestação jurisdicional.

O juiz deve estar atento e ser criativo, na medida do possível, para dar conta e encontrar soluções adequadas em matéria de participação dos interessados no processo ambiental.

Por isso é recomendado que a legitimação para ingressar em juízo com questões e conflitos ambientais seja ampla, destacando a Declaração de Buenos Aires que “é importante que os mecanismos processuais de cada país assegurem ampla participação dos cidadãos e da sociedade em ações judiciais que digam respeito ao meio ambiente” e que

“é importante que cada país, segundo suas particularidades e seu sistema processual, garanta aos juízes mecanismos processuais ágeis e adequados em matéria de meio ambiente para, pelo menos: (a) assegurar amplo acesso à justiça em matéria de meio ambiente; (b) proteger também direitos ou interesses transindividuais, difusos e coletivos.”

A presença em juízo não deve ser assegurada apenas àqueles diretamente interessados ou imediatamente atingidos, mas é importante que o sistema processual também assegure participação ou representação àqueles que tenham interesse difuso ou reflexo na questão litigiosa discutida. Na medida do possível, a ampla legitimação em matéria de meio ambiente deve permitir também que indivíduos e agentes sociais (associações, organizações não governamentais), ainda que não diretamente atingidos por determinado problema, demandem em juízo buscando informações ou solução para problemas ambientais que lhes digam respeito, ainda que de forma difusa ou coletiva. A representação desses interesses difusos ou coletivos da sociedade pode ser atribuído a órgão institucional independente do Judiciário, com atribuições para representar a sociedade em questões ambientais relevantes, que digam respeito ao meio ambiente, à qualidade de vida, à saúde, à segurança das comunidades, entre outros.

Os agentes públicos, os órgãos públicos e as agências governamentais responderão por sua omissão ou pelo descumprimento de suas atribuições institucionais em matéria de proteção do meio ambiente.

Aqueles que são acusados de poluição ou infração ambiental devem poder ajuizar ações individuais em defesa do que entenderem ser seu direito, sendo-lhes assegurados justo processo, ampla defesa e instrução probatória adequada.

Deve existir proteção e legitimação para acesso à justiça pelas comunidades tradicionais (índios, povos da floresta, quilombolas), dotando essas comunidades de instrumentos que permitam efetiva proteção aos seus direitos e acesso à justiça em questões que lhes digam respeito ou possam afetar. Se necessário, segundo as particularidades de cada país, devem existir órgãos ou agências governamentais encarregados de acompanhar e auxiliar essas comunidades tradicionais na defesa de seus direitos e no acesso à justiça. Ainda, os juízes devem dedicar especial atenção à informação e à comunicação com as sociedades tradicionais (indígenas, quilombolas), zelando para que diferenças de costume ou de linguagem não causem desvios na busca da decisão mais justa e adequada em questões que envolvam aquelas comunidades e procurando os meios mais idôneos e eficazes para comunicação das decisões judiciais àquelas populações.

Os juízes e o Judiciário devem também destinar especial atenção à comunicação das atuações judiciais relevantes a populações vulneráveis ou que por algum motivo possam ter dificuldade em conhecer ou compreender a informação divulgada ou o teor das decisões proferidas. Devem ser adotadas medidas e políticas de comunicação para que as informações e notícias sejam acessíveis a todos os cidadãos, inclusive àquelas populações vulneráveis ou a cidadãos em situação de vulnerabilidade individual, econômica ou social. Se necessário e conveniente, o juiz poderá realizar audiências públicas junto àquelas comunidades ou adotar outras formas de coleta de informações e opiniões das pessoas e comunidades atingidas. As populações hipossuficientes devem receber tratamento específico, permitindo que compreendam, sejam informadas, sejam ouvidas, participem e possam influenciar nos processos judiciais que lhes interessem ou possam afetar.

Sempre que entender necessário e desde que presentes a relevância da matéria e a representatividade do postulante, o juiz pode permitir participação de amicus curiae em ações ambientais, ouvindo e permitindo que entidades da sociedade civil organizada possam contribuir com seu conhecimento, sua experiência ou seus pontos de vista na identificação e na compreensão de questões relevantes ao julgamento daquelas ações. A intervenção do amicus curiae deve permitir que o juiz ouça e tenha acesso a perspectivas distintas e plurais, que o auxiliem na identificação das pretensões deduzidas, dos fatos controvertidos ou das questões técnicas envolvidas, e deve se constituir em instrumento de participação democrática e de aperfeiçoamento da prestação jurisdicional. O amicus curiae não necessita ser imparcial, podendo ou não estar atrelado ao interesse de uma das partes. A intervenção do amicus curiae pode ocorrer em virtude de: (a) provocação do juízo, quando convoca audiências públicas para ouvir pessoas com experiência ou autoridade na matéria; (b) manifestação espontânea do interessado, quando este requer habilitação para intervir no processo e colaborar com o juízo; (c) exercício de poder de polícia, quando a lei prevê ciência a órgão técnico para acompanhar o processo ou auxiliar o juiz em questões técnicas inseridas nas atribuições daquele órgão.  Em regra, o amicus curiae deve ser entidade ou instituição que defenda interesses relevantes da coletividade ou que expresse valores essenciais de grupos, classes ou estratos da sociedade. Em casos especiais, pessoas físicas podem atuar como amicus curiae, desde que o juiz reconheça sua adequada representatividade a partir de sua credibilidade, sua capacidade, sua experiência, seu histórico na proteção judicial ou extrajudicial de interesses difusos ou coletivos ou sua conduta em outros processos em que tenha atuado. O juiz deve: (a) zelar para que a intervenção de amicus curiae não tumultue nem protele o processo; (b) evitar intervenções inúteis ou desnecessárias em processos que poderiam ser resolvidos em mais curto espaço de tempo sem aquela intervenção; (c) deferir a intervenção apenas quando o amicus curiae demonstrar que possui representatividade adequada e que possa efetivamente contribuir com conhecimento ou experiência para julgamento do processo; (d) levar em conta critérios como a natureza do bem discutido, as características da lesão ou da ameaça de lesão e a abrangência da decisão para deferir a intervenção. Em qualquer hipótese, essa intervenção deverá ser pública, permitindo-se às partes e à sociedade acompanhá-la e controlar sua influência na formação do convencimento do juiz.

Sempre que entender necessário ou conveniente, o juiz ou tribunal poderá realizar audiências públicas para ordenar o processo, para obter informações ou para esclarecer questões relevantes para julgamento de ações ambientais, inclusive ouvindo a sociedade e colhendo manifestação técnica de especialistas quanto a questões relevantes.  É conveniente que essas audiências públicas sejam previamente convocadas, chamando os interessados a nelas participar e indicando o procedimento a ser seguido e a finalidade da audiência. Entre outras finalidades, essas audiências públicas poderão: (a) ouvir os argumentos das partes e informar o juiz sobre questões úteis para tomar decisões e julgar a causa; (b) identificar com clareza as pretensões das partes e trazer ao processo aqueles que tenham interesse ou responsabilidade quanto às questões discutidas; (c) ordenar a tramitação do processo, fixando parâmetros prévios para prática de atos processuais e de instrução e desenhando estratégias para administração das etapas seguintes do processo; (d) ouvir especialistas ou interessados nas questões discutidas, inclusive permitindo que nelas intervenham e participem amicus curiae; (e) procurar a conciliação e soluções alternativas para solução do litígio. Essas audiências serão públicas, assegurando-se nelas a presença de todas as partes e podendo ser assistidas e acompanhadas por tantos espectadores quantos permitam as respectivas instalações do juízo ou tribunal. Na medida do possível, essas audiências e os respectivos debates deverão ser filmados, gravados ou registrados em ata, que deverão ser incorporados ao processo e disponibilizados ao público em prazo razoável.

(d) Necessidade de capacitação e sensibilização ambiental dos juízes(4)

Para conduzir e julgar ações ambientais, muitas vezes é exigido dos juízes conhecimento multidisciplinar, extrapolando os limites do jurídico e tendo de lidar com incerteza dos resultados, pluralidade de interesses e diversidade de perspectivas.

Como o direito ambiental é relativamente recente, ainda em construção, é imprescindível que os juízes recebam capacitação específica e constante em direito ambiental, capaz de lhes propiciar as habilidades técnicas e a sensibilidade necessárias para lidar com as ações ambientais.

Diz a Declaração de Buenos Aires que

“É importante que juízes com competência específica para julgamento de ações ambientais tenham oportunidade de desenvolver a criatividade e a sensibilidade necessárias para conduzir e julgar essas ações, recebendo formação multidisciplinar e atualização constante em áreas relevantes para julgamento dessas ações ambientais, inclusive abrangendo conhecimentos não jurídicos (sociologia, economia, ecologia, antropologia, filosofia).”

Embora o juiz more em sua comarca, ele também deve conhecer o mundo e outras formas de vida para decisões justas e criativas em benefício da sociedade, das gerações futuras e da proteção ao meio ambiente. Por isso, sempre que possível, o juiz deve ter possibilidade e ser estimulado a participar de cursos, congressos e programas de intercâmbio para juízes, envolvendo direito ambiental e áreas correlatas do conhecimento.  

É importante que o Judiciário organize e mantenha atualizada rede de cooperação judicial em matéria ambiental, permitindo acesso facilitado a bases de dados, boas práticas e jurisprudência sobre questões ambientais. É importante que as boas práticas em matéria de justiça ambiental sejam mapeadas, divulgadas e colocadas à disposição de todos os juízes.

Devem ser oferecidos aos juízes, durante sua carreira, cursos de qualificação, atualização e aperfeiçoamento em matéria e questões ambientais. Nesses cursos, além das disciplinas jurídicas próprias do direito ambiental, devem ser oferecidas disciplinas não jurídicas que sejam relevantes ao desempenho da função judicial (gestão e jurisdição).

Diz a Declaração de Buenos Aires que

“É importante que todos os juízes, ainda que não julguem diretamente ações ambientais, recebam noções de educação ambiental e tenham formação apropriada para desempenhar o cargo conforme princípios de sustentabilidade e de utilização racional dos recursos materiais colocados à sua disposição.”

Os juízes não influenciam apenas por suas decisões, mas também pelas atitudes que adotam e exemplos que dão. Quando a administração da justiça adota gestão ambiental e busca utilização racional e ecológica de seus recursos materiais, dá exemplo importante para a sociedade e contribui para proteção ao meio ambiente. O juiz que pauta suas atitudes pela preocupação com o meio ambiente contribui para promover na sociedade uma atitude de respeito e confiança para com a Administração da Justiça. Portanto, considerando seu relevante papel social, os juízes podem dar grande contribuição para educação ambiental e conscientização pública quanto à importância da proteção do meio ambiente. Por isso, é  importante que os códigos de ética judiciária prevejam a educação e a conscientização ambiental como deveres do juiz em relação à sociedade e disciplinem as formas pelas quais os juízes podem contribuir em prol da proteção ao meio ambiente. Os juízes devem ser estimulados a participar de programas institucionais de educação ambiental e de conscientização pública quanto à importância de proteger o meio ambiente. Em cursos de atualização e aperfeiçoamento, os juízes devem receber orientações e debater questões relacionadas à educação ambiental, às consequências ambientais de suas decisões e ao seu papel enquanto agentes públicos capazes de atuar em prol da preservação do meio ambiente. Ainda que o juiz não lide diretamente com ações ambientais, convém receber formação ambiental apropriada ao desempenho de seu cargo em consonância com princípios de sustentabilidade e à utilização racional dos recursos materiais postos à sua disposição na administração da justiça.

A Administração da Justiça deve promover campanhas públicas de economia e conscientização para juízes, servidores e usuários quanto à importância da preservação do meio ambiente e quanto ao uso racional de recursos materiais. Os juízes devem ser estimulados a participarem dessas campanhas públicas de conscientização, considerando o papel relevante que desempenham na administração da justiça e na sociedade. Os juízes devem ser estimulados a discutirem temas ambientais e seu papel como agentes ambientais. O papel social ocupado pelo juiz o transforma em agente ambiental relevante, importando muito suas atitudes e sua participação em iniciativas de educação ambiental e conscientização social sobre a proteção do meio ambiente.

4 Atuação dos juízes em matéria ambiental

As decisões dos juízes quanto à proteção do meio ambiente devem ser eficazes. Portanto, não basta que exista boa legislação em matéria ambiental, sendo preciso que as leis sejam eficazmente aplicadas pelos juízes, procurando interpretá-las de modo a extrair delas o máximo de eficácia possível para favorecer e proteger o meio ambiente.

O contato cotidiano dos juízes com ações e problemas ambientais os coloca em posição privilegiada entre os operadores do direito, permitindo que conheçam as dificuldades decorrentes da implantação da legislação ambiental e os estimulando a encontrar soluções criativas para superar essas dificuldades.

Na condução e no julgamento das ações que envolvam questões de meio ambiente, a atuação do juiz se legitima pela sua imparcialidade, pela observância dos procedimentos previstos pelo devido processo e pela fundamentação de suas decisões.

Também é imperioso que o juiz que lida com questões relacionadas ao meio ambiente tenha à disposição e consiga manejar adequadamente instrumentos processuais que permitam buscar a verdade real e encontrar a solução mais adequada e justa possível para solução da lide.

É importante que o sistema processual e os juízes encontrem soluções criativas e eficientes para que os interesses difusos e as gerações futuras sejam resguardados nas ações ambientais que tramitam no presente.

Os juízes devem respeitar os limites constitucionais da divisão de funções entre os distintos Poderes e, na medida do possível, não devem avançar além da afirmação de direitos por meio de mandados orientados a um resultado, deixando para os órgãos administrativos competentes a adoção das medidas necessárias para implementação da decisão. Quando chegar o momento próprio, os juízes devem saber colocar um fim no processo e deixar que os demais Poderes cumpram sua função institucional. Sempre que necessário, o juiz pode ordenar que os órgãos administrativos competentes apresentem um projeto para cumprir o objetivo fixado na decisão judicial e periodicamente prestem contas, mediante informes periódicos, das medidas implantadas em cumprimento à decisão.

Embora seja importante que o juiz tenha papel ativo no desempenho de suas funções e seja essencial que o Judiciário seja forte e independente, o ativismo judicial encontra limites. Esses limites derivam da democracia constitucional e da eficácia do Poder Judiciário, devendo os juízes zelar para que suas decisões mantenham um nível de eficácia, evitem desprestígio à jurisdição e não desvirtuem seus propósitos. À semelhança do que acontece em outros processos judiciais, os juízes devem primar pela independência e pela imparcialidade no conhecimento e no julgamento de ações que envolvam questões ambientais, mantendo-se de forma equidistante das partes, fazendo cumprir os princípios constitucionais que regulam sua atuação, assegurando igual tratamento às partes e observando os preceitos do devido processo legal e da justa decisão. A voz do juiz deve representar a razão, a imparcialidade e a compreensão de todos os interesses em jogo.

5 Elementos que norteiam a atuação do juiz quanto ao dano ambiental

Feitas essas considerações gerais sobre a Declaração de Buenos Aires, convém agora tratar especificamente da temática de prevenção e reparação do dano ambiental, considerando a perspectiva e o papel do juiz como agente público relevante.

Essa temática está concentrada no eixo de acesso à justiça do Princípio 10 da Declaração do Rio, constando da Declaração de Buenos Aires o seguinte:

“É importante que cada país, segundo suas particularidades e seu sistema processual, garanta aos juízes mecanismos processuais ágeis e adequados em matéria de meio ambiente para, pelo menos: (a) assegurar amplo acesso à justiça em matéria de meio ambiente; (b) proteger também direitos ou interesses transindividuais, difusos e coletivos; (c) resguardar, prevenir e precaver a sociedade contra riscos ambientais, inclusive com tutela cautelar eficiente e flexível; (d) na medida do possível e do razoável, evitar que danos ambientais aconteçam ou sejam agravados; (e) assegurar reparação integral dos danos que não possam ser evitados, alcançando todos os prejuízos direta ou indiretamente causados e preferencialmente recompondo ambientes e ecossistemas atingidos; (f) quando necessário, assegurar atuação eficiente do juiz além dos limites locais de sua jurisdição.

É importante que os juízes tenham possibilidade de antecipar e garantir a eficácia de suas decisões quando exista situação justificada de urgência ou risco de danos ambientais graves, irreparáveis ou de difícil reparação.

É importante que, uma vez que não se tenha conseguido impedir ou evitar o dano, exista sistema apropriado de responsabilidade civil em matéria de meio ambiente, capaz de assegurar integral reparação do dano e completa recomposição dos prejuízos sofridos a todos os interessados.

É importante que, nas hipóteses de conciliação judicial ou extrajudicial em matéria de meio ambiente, existam mecanismos que: (a) protejam os interesses ambientais difusos e coletivos envolvidos; (b) preservem a indisponibilidade do bem jurídico coletivo; e (c) permitam que o juiz controle os termos do acordo para não contrariar o direito vigente nem o interesse público.

É importante que o juiz local conte com mecanismos que permitam, quando necessário, comunicar seus atos e fazer cumprir suas decisões além dos limites territoriais de sua competência, com celeridade e eficiência, uma vez que os problemas ambientais não conhecem fronteiras políticas nem respeitam competências territoriais.” (destaquei)

Essa temática deve ser abordada a partir de cinco elementos relevantes para identificação do papel do juiz como agente de prevenção e reparação do dano ambiental, a saber: (a) relevância do tempo nos conflitos ambientais; (b) princípio da ação preventiva; (c) tutela cautelar flexível; (d) mecanismos de reparação e recomposição do dano; (e) conciliação em matéria de dano ambiental.
 
(a) Relevância do tempo nos conflitos ambientais

Quando se fala em prevenção ou reparação do dano ambiental, temos que considerar também o momento em que as medidas são adotadas. Se o dano ainda não ocorreu, estamos diante de prevenção. Se já ocorreu, então temos reparação. Antes de examinar cada um dos regimes, convém considerar a relevância do tempo nas ações ambientais.

Em geral, independentemente do tipo de demanda, o tempo é relevante e influencia o processo porque a resposta jurisdicional definitiva não é imediata e depende do contraditório e da instrução probatória. Entretanto, em matéria ambiental, a relevância do tempo é ainda maior do que em outras áreas: as questões são muitas vezes complexas e demandam longa dilação probatória para esclarecer fatos e permitir julgamento.

Novos estudos podem surgir no curso ou depois do processo, trazendo novas informações relevantes que poderão alterar a decisão do juiz sobre aquela questão. A coisa julgada ambiental deve ser passível de revisão quando e se surgirem alterações fáticas (por exemplo, consequências novas e não previstas em certa atividade licenciada) ou novas informações relevantes (por exemplo, novos estudos que apontem risco antes desconhecido).

Os juízes que conduzem ações envolvendo questões ambientais devem estar prontos para dar conta da complexidade dessas ações, seja quanto à instrução probatória, seja quanto a alterações na situação de fato havidas no curso do processo.

É preciso que o tempo seja levado em conta quanto aos remédios processuais disponíveis, buscando-se assegurar ampla proteção aos direitos, evitando que os danos ocorram ou sejam causados, inclusive porque, em matéria de meio ambiente, os gravames causados ao ambiente, aos ecossistemas e às formas de vida podem ser irreversíveis ou de difícil ou incerta reparação.

(b) Princípio da ação preventiva

A relevância do tempo e a natureza dos bens envolvidos fazem com que o cuidado com o meio ambiente se configure, preferencialmente, como tutela preventiva. Em princípio, devemos prevenir e evitar que o dano ambiental seja causado.

Os riscos devem ser controlados, prevenindo-se e precavendo-se contra uma situação que, não adequadamente equacionada, pode resultar em dano ambiental. No controle dos riscos, a informação desempenha papel relevante e fundamental. Na gestão desses riscos, devemos considerar que, no mundo contemporâneo, a proliferação de riscos ecológicos e a incapacidade de os especialistas apresentarem soluções definitivas nos fazem optar por abordagem transdisciplinar e preferir processos decisórios abertos e plurais, possibilitando soluções construídas com cooperação e solidariedade entre os envolvidos.

As questões ligadas ao risco e ao processo decisório em sociedades de risco muitas vezes obrigam a decidir a partir de contextos e bases de informação precários, deficientes, insuficientes ou mesmo inexistentes.

Vivemos em uma sociedade de risco, mas geralmente não há consenso sobre como esses riscos devem ser administrados. Quando a ameaça é incerta, devemos usar precaução. Quando a ameaça é certa, devemos usar prevenção. Os juízes devem estar atentos e levar em consideração esses princípios da precaução e da prevenção em matéria ambiental.

Além disso, a reação ao risco não pode ser emocional porque isso pode produzir custos desnecessários. A análise da relação entre risco e benefício permite esfriar paixões e se precaver em relação à própria precaução.

As decisões vinculadas à aplicação do princípio da precaução devem basear-se em um processo democrático de deliberação, com controle pelos cidadãos e pela sociedade, inclusive sendo possível a realização de audiências públicas para coleta de informações necessárias à deliberação.

A incerteza deve ser reduzida ao mínimo possível, mediante a coleta mais completa possível de informação, que então deve ser trabalhada para: (a) identificar margens de probabilidade; (b) valorar benefícios relativos para partes relevantes; (c) examinar custos comparativos das diversas alternativas; (d) valorar as experiências anteriores para atuar de modo consistente; (e) experimentar passo a passo, avançando lentamente e mantendo a possibilidade de regresso em caso de fracasso ou ameaça; (f) realizar comparações intra e intergerações.

Em princípio, portanto, o meio ambiente deve ser cuidado preferencialmente por meio de tutela preventiva, somente se fazendo reparadora a intervenção quando tenha falhado a prevenção e tenha se consumado o dano ambiental.

(c) Tutela cautelar flexível

Considerando a prevalência do princípio preventivo e a necessidade de dar conta à gestão do risco, é importante que os juízes tenham possibilidade de antecipar e garantir a eficácia de decisões em matéria ambiental em situações em que exista situação justificada de urgência ou de risco.

Portanto, o sistema processual de cada país deve estabelecer procedimento célere, ainda que com cognição sumária e com contraditório diferido, para dar conta dessas situações de risco ou urgência.

Ainda, deve o sistema processual dotar os juízes de poderes cautelares capazes de dar conta dessas situações, permitindo atuação judicial flexível de modo a preservar os interesses em discussão e permitir aos juízes deferir provimentos necessários e adequados à proteção dos direitos enquanto são judicialmente discutidos.

Os juízes devem estar preparados para gerenciar conflitos e realizar gestão do risco, conhecendo alternativas e mecanismos que permitam assegurar o futuro, permitam administrar riscos ambientais e permitam lidar com contextos em que informações sejam precárias, deficientes, insuficientes ou até mesmo inexistentes.

(d) Reparação e recomposição do dano

Como há bens ambientais que não são renováveis, o modelo tradicional de norma e sanção não é suficiente. Os princípios da responsabilidade civil e penal tradicionais não foram desenhados para proteção de bens coletivos e devem ser complementados.

É necessário desenvolver legislação que articule cumprimento voluntário, execução forçada e dissuasão, procurando melhor aproveitar as motivações que justificam cumprimento voluntário (interesse econômico em que a legislação se aplique) ou estimulam a dissuasão (sanções com incentivos para condutas futuras, inclusive com penalidades mais gravosas em caso de reincidência) em substituição àquelas sanções aplicadas apenas após a violação da lei.

Nos casos de danos ambientais, deve-se buscar preferencialmente a reparação do dano, com restituição das coisas ao estado anterior, recomposição do ambiente ou ecossistema lesado e recuperação integral dos prejuízos causados.

Somente quando essas alternativas se mostrarem inviáveis é que a reparação em espécie deve ser substituída por compensação ou indenização pecuniária.

Em caso de reparação do dano, o cumprimento da decisão deve ser feito de forma integral e célere, e deve o juiz zelar pela efetiva recuperação dos bens lesados e do meio ambiente.

O juiz deve ter presente e levar em conta em suas decisões que as ações ambientais muitas vezes são processos de longa duração e que o tempo é inerente à sua execução, sendo então impossível ou inviável resolver a situação com medida imediata ou drástica.

Uma vez que não se tenha conseguido impedir ou evitar o dano (tutela preventiva), é importante que o ordenamento jurídico tenha estabelecido sistema apropriado de responsabilidade civil em matéria ambiental, capaz de assegurar integral reparação do dano e recomposição dos prejuízos sofridos a todos os interessados. Nesses casos, é preciso que seja assegurada a efetividade da execução e o cumprimento das sentenças.

(e) Conciliação em matéria de meio ambiente

Nas hipóteses de conciliação judicial ou extrajudicial em matéria ambiental, devem existir mecanismos para proteger os interesses ambientais difusos e coletivos envolvidos, preservando a indisponibilidade do bem jurídico coletivo e exercendo o juiz controle sobre as condições e requisitos para que esse acordo não contrarie as normas internas de cada país.

Os direitos ambientais, quando difusos ou coletivos, não pertencem exclusivamente às partes envolvidas no litígio e não são passíveis de transação ou renúncia em detrimento das gerações presentes ou futuras.

Sempre que for possível e o juiz entender conveniente ou necessário, poderá convocar todas as partes e interessados para audiência conciliatória, inclusive nela procurando acordo das partes quanto a questões incidentais ou procedimentais que envolvam o processo em discussão.

O juiz deve se portar de forma proativa em relação às partes e aos interesses envolvidos, esclarecendo e orientando as partes quanto às condições e consequências de eventual acordo, sem que isso constitua motivo de seu impedimento ou suspeição.

Conclusões

Esperamos que a Declaração de Buenos Aires possa inspirar e auxiliar os juízes quando tenham de lidar com ambiente e jurisdição, questões muitas vezes complexas que podem afetar a saúde das pessoas e o futuro do planeta. Afinal, não basta apenas reconhecer o direito a um ambiente ecologicamente equilibrado e sadio. Mais do que isso, é preciso implementar e dar condições de efetividade para esse direito, para o que é imprescindível a atuação consciente e constante de juízes e órgãos judiciários. Estes devem estar atentos e conseguir compreender a relevância da contribuição que a jurisdição pode dar quando é chamada para mediar conflitos e resolver problemas que envolvem as relações entre homens e ambiente.

Para tanto, a Cumbre Judicial recomendou aos juízes e órgãos judiciários que tenham a sensibilidade e a criatividade necessárias para lidar com essas questões de direito ambiental e encontrar soluções para os problemas que possam prejudicar o ambiente, impedir o desenvolvimento sustentável ou causar danos irreversíveis às demais formas de vida ou aos interesses das gerações presentes e futuras.

É preciso educação ambiental e conscientização pública para a importância dessa contribuição em todos os níveis, inclusive no âmbito judiciário. Então, no ano em que as atenções do mundo se concentram para a Rio+20, que se realizará em junho de 2012 no Brasil, promovendo uma reflexão mundial sobre temas ambientais relevantes, como a economia verde e o desenvolvimento sustentável, acreditamos que essa contribuição da XVI Cumbre Judicial Iberoamericana é fundamental para que se passe dos discursos às soluções e para que palavras bonitas se transformem em ações concretas.

Essa é uma grande contribuição que o Poder Judiciário pode trazer à temática ambiental, servindo como espaço de discussão e reflexão dos problemas comuns à humanidade e mantendo sempre seus juízes ambientalmente educados e estimulados a agir com criatividade e sensibilidade para mediar conflitos e encontrar soluções que a sociedade e o ambiente necessitam para que a vida continue existindo neste planeta.

A temática ambiental tem sido muito discutida em nível global e nacional, como mostram as Declarações de Estocolmo (1972), Rio de Janeiro (1992), Johannesburgo (2002) e vai acontecer agora novamente na Rio+20 (2012). O que diferencia a Declaração de Buenos Aires é que não se limita apenas aos juízes nacionais, mas quer atingir também os juízes locais, aqueles homens e mulheres que exercem suas funções nos países ibero-americanos, muitas vezes distantes dos grandes centros de decisão, dando conta de populações locais e problemas também locais. É esse juiz local que também queremos atingir, levando a ele acesso ao conhecimento e à informação que necessita para prestar jurisdição de forma justa, célere e consciente.

Para tanto, prosseguindo na temática ambiental e buscando sua difusão a todos os juízes ibero-americanos, a Cumbre Judicial Iberoamericana também decidiu criar espaço permanente (comitê e portal), integrado por juízes e funcionários, para continuar trabalhando nessa temática e nessa perspectiva. As possibilidades de prosseguimento do projeto são múltiplas, envolvendo implantar políticas de gestão voltadas ao desenvolvimento sustentável, estabelecer programas de capacitação em matéria de jurisdição ambiental, partilhar experiências e boas práticas, consolidar doutrina, legislação e jurisprudência dos distintos países em matéria de direito ambiental, entre outras iniciativas.

Convém difundir e divulgar o texto da Declaração de Buenos Aires, dando aos juízes instrumentos de informação e de participação para que possam cumprir sua missão e contribuir para a justiça e para um mundo saudável.

Naquilo que se refere à temática do juiz na prevenção e na reparação do dano ambiental, podemos concluir com breve resumo daquilo que seria ideal em termos de legislação nacional de proteção ao meio ambiente quanto a risco ecológico e dano ambiental: é importante que cada país, segundo suas particularidades e seu sistema processual, garanta aos juízes mecanismos processuais ágeis e adequados em matéria de meio ambiente para, pelo menos: (a) resguardar, prevenir e precaver a sociedade contra riscos ambientais, inclusive com tutela cautelar eficiente e flexível; (b) na medida do possível e do razoável, evitar que danos ambientais aconteçam ou sejam agravados; (c) permitir que os juízes tenham possibilidade de antecipar e garantir a eficácia de suas decisões quando exista situação justificada de urgência ou risco de danos ambientais graves, irreparáveis ou de difícil reparação; (d) assegurar reparação integral dos danos que não possam ser evitados, alcançando todos os prejuízos direta ou indiretamente causados e preferencialmente recompondo ambientes e ecossistemas atingidos.

Mais importante do que um sistema processual dotado com esses mecanismos e instrumentos, é importante que todos os juízes, ainda que não julguem diretamente ações ambientais, recebam noções de educação ambiental e tenham formação apropriada para desempenhar o cargo conforme princípios de sustentabilidade e de utilização racional dos recursos materiais colocados à sua disposição, bem como tenham oportunidade de desenvolver a criatividade e a sensibilidade necessárias para conduzir e julgar essas ações, recebendo formação multidisciplinar e atualização constante em áreas relevantes para julgamento dessas ações.