Resumo

Este artigo tem por finalidade aventar a problemática do binômio eficiência- celeridade, bem como propor a reflexão de novas soluções consolidadas em valores constitucionais para aplicação no Poder Judiciário brasileiro. O presente ensaio adota o método dedutivo de abordagem, procurando partir de premissas gerais para chegar a uma conclusão específica sobre os temas aqui enfrentados. Serve-se, ademais, do método dialético, com o objetivo de buscar possíveis sínteses para as divergências levantadas. Quanto ao procedimento, utiliza os métodos histórico, comparativo e sociológico, fazendo uso da interpretação sistemática. O tipo de pesquisa é o bibliográfico, a partir de livros e artigos científicos, servindo-se, também, da pesquisa documental, pela análise da legislação e da jurisprudência.

Palavras-chave: Duração razoável do processo. Reformas processuais. Processos instantâneos. Paradigma da eficiência.

Sumário: Introdução. 1 Morosidade, reformas processuais e duração razoável do processo no Brasil. 2 A febre do eficienticismo e a outra face da moeda: a duração (ir)razoável do processo e os processos instantâneos? Conclusão. Referências.

Introdução

Abordar-se-á, neste breve ensaio, a problemática da crise do Poder Judiciário no Brasil e as tentativas de superação do excesso de processos empreendidas debaixo da bandeira da “eficiência” desse mesmo poder.

O tema, não há dúvidas, é alçado, na atualidade, entre os mais relevantes e estudados no Brasil, mais agudamente na última década. Em tempos em que a celeridade parece sobrepor-se ao valor da segurança jurídica, convém refletir em torno do significado e da extensão da duração razoável do processo.

De fato, não é nada razoável um processo levar anos a fio para ser sentenciado em primeiro grau, tampouco a espera – que pode chegar a mais de uma década – até que o credor possa, ao fim, depois de avaliação por quatro instâncias, receber o bem da vida mediante uma longa e cara execução.

Os méritos das reformas processuais empreendidas ao longo dessas duas últimas décadas no Código de Processo Civil brasileiro são evidentes. Significativos avanços em termos de efetividade dos direitos e do processo foram sentidos, notadamente os derivados da previsão da tutela antecipada (genérica e, mais tarde, específica) e da reforma da execução, por obra das Leis nº 11.232/2005 (“Cumprimento de Sentença”) e nº 11.382 (“Processo de Execução”).

Nesse mesmo ambiente, a Emenda Constitucional 45/2004 (que inaugurou a Reforma do Judiciário brasileiro) teve, igualmente, espaço importante na tentativa de superação da crise instalada no Judiciário – crise essa que não cansamos de repetir: não é apenas numérica, mas institucional e de legitimidade. Muitas outras soluções foram pensadas para além do processo – e nesse sentido registramos os avanços na implementação dos meios alternativos de solução de conflitos. Todas essas ideias e sugestões simbolizam um caminhar rumo à efetividade do processo e do Judiciário.

Preocupa-nos, porém, algum exagero que temos presenciado no emprego (único ou predominante) de critérios quantitativos para a avaliação do desempenho da Justiça.

Trata-se de reflexão que vem amadurecendo com as discussões levadas a efeito nas reuniões do Grupo de Pesquisa/CNPQ “Reforma e Inovação do Poder Judiciário”, vinculado ao Programa de Mestrado em Direito da Universidade Nove de Julho, estabelecida na cidade de São Paulo.

1 Morosidade, reformas processuais e duração razoável do processo

A chamada “crise da Justiça” é assunto em torno do qual têm gravitado discussões dos mais diversos grupos, de juristas a leigos, passando pela opinião pública e notavelmente pela grande mídia, que lhe tem dado singular destaque. Aliás, não é de hoje que temos percebido – e afirmado – encontrar-se “na ordem do dia a discussão em torno do grave problema da excessiva lentidão do Judiciário, comumente atribuída ao assustador volume de processos que tramitam nos juízos e tribunais brasileiros, sobrecarregando-os demasiadamente”.(1) Cuida-se de fenômeno que não se circunscreve às fronteiras nacionais, senão que, e por vezes até mais agudamente, é um problema instalado também em outros países.(2)

No Brasil, a tentativa de superação dos números tem se dado precipuamente pela via da reforma legislativa. Assim, com relação especificamente ao Código de Processo Civil, datado de 1973, houve a edição de 60 (sessenta) alterações parciais que promoveram significativas mudanças em seu texto original.(3)

Nesse mesmo ambiente, no ano de 2004, viu-se a edição da Emenda Constitucional 45, inaugurando a chamada Reforma do Judiciário. Dentre as modificações operadas no texto constitucional, merecem ser referidas a criação do Conselho Nacional de Justiça; a eliminação das férias coletivas nos juízos de primeiro grau e nos tribunais de segundo grau (art. 93, inc. XII); a previsão da distribuição imediata dos processos, em todos os graus de jurisdição; a instituição de um mecanismo de filtragem aos recursos extraordinários, mediante a necessidade de demonstração da repercussão geral (art. 102, § 3º), e da súmula vinculante (art. 103-A).(4)

Ainda por conta dessa mesma Emenda Constitucional – e para o que nos interessa, nestas breves linhas –, acresceu-se ao art. 5º o inciso LXXVIII, assegurando a todos, expressa e nomeadamente, tanto no âmbito judicial quanto no administrativo, “a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”.

Tal alteração, para nós, teve muito mais um efeito didático do que qualquer outro significado. Uma das signatárias destas linhas já assentou, em outra oportunidade, que, “em termos práticos ou significativos, pouco resultado teve o acréscimo, no rol dos direitos e garantias individuais, do direito à razoável duração do processo”.(5)

É que já se podia afirmar, antes mesmo do advento da EC 45, que a razoável duração do processo é inerente à própria garantia de acesso à justiça,(6) (7) na exata medida em que uma atividade jurisdicional morosa e/ou ineficiente esvazia por completo o conteúdo do direito ao acesso à justiça.(8) (9) Em outros termos: o acesso à justiça só é ampla e eficazmente garantido com o asseguramento de uma justiça célere, efetiva e justa.

Nesse mesmo norte, aliás, a melhor doutrina aduzia que a duração razoável do processo e um resultado útil eram exigências implicadas na própria garantia do devido processo legal. Assim, Cláudio Zarif anotou que

“uma das garantias intrínsecas ao devido processo legal é a de que os processos devem ser céleres, buscando uma rápida solução para o conflito de interesses levado ao Judiciário, sem que se deixe de lado o respeito a outros princípios também decorrentes do due process, como o da ampla defesa e o do contraditório.”(10)

Em sentido semelhante, José Roberto dos Santos Bedaque ressaltou:

“A garantia constitucional do devido processo legal abrange a efetividade da tutela jurisdicional, no sentido de que todos têm direito não a um resultado qualquer, mas a um resultado útil no tocante à satisfatividade do direito lesado ou ameaçado. Mas também se inclui nesse contexto o direito à cognição adequada a assegurar o contraditório e a ampla defesa.

Entre os direitos fundamentais da pessoa, encontra-se, sem dúvida, o direito à efetividade do processo, também denominado direito de acesso à justiça ou direito à ordem jurídica justa, expressões que pretendem representar o direito que todos têm à tutela jurisdicional do Estado. Essa proteção estatal deve ser apta a conferir tempestiva e adequada satisfação de um interesse juridicamente protegido, em favor de seu titular, nas situações em que isso não se verificou de forma natural e espontânea.”(11)

De igual modo, deve-se apontar a Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de São José da Costa Rica), da qual o Brasil é signatário, como antecedente legislativo contemplando a garantia de celeridade ou de uma duração razoável do processo. É o que dispõe o art. 8, I, de referido diploma:

“Toda pessoa tem direito a ser ouvida, com as devidas garantias e dentro de um prazo razoável, por um juiz ou tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido anteriormente por lei, na apuração de qualquer acusação penal formulada contra ela, ou para que se determinem seus direitos ou obrigações de natureza civil, trabalhista, fiscal ou de qualquer outra natureza.”(12)

Ao menos era essa a base normativa para a fundamentação de alguns julgados utilizada pelo Supremo Tribunal Federal, que já assim decidia – reconhecendo a existência do direito fundamental ao processo sem dilações indevidas –, conforme se verifica da seguinte ementa:

“O réu (...) tem o direito público subjetivo de ser julgado, pelo poder público, dentro de prazo razoável, sem demora excessiva nem dilações indevidas. Convenção Americana sobre Direitos Humanos (art. 7º, nos 5 e 632). Doutrina. Jurisprudência. – O excesso de prazo, quando exclusivamente imputável ao aparelho judiciário (...), traduz situação anômala que compromete a efetividade do processo, pois, além de tornar evidente o desprezo estatal pela liberdade do cidadão, frustra um direito básico que assiste a qualquer pessoa: o direito à resolução do litígio, sem dilações indevidas e com todas as garantias reconhecidas pelo ordenamento constitucional.” (RTJ 187/933-934, Rel. Min. Celso de Mello)(13)

Deve-se referir ainda o princípio da eficiência administrativa, inserido no art. 37 da CF pela EC 19/98, como também um embrião da mais recente inclusão da cláusula da duração razoável do processo.

Como quer que seja, a inclusão nominal, no art. 5º, dentre o rol de direitos e garantias, da razoável duração do processo parece ter um efeito positivo, por sua conotação altamente didática.(14) Representando a consagração do anseio da população pela maior celeridade do Judiciário, deixa clara a imposição ao Estado de um “dever de atuação em favor da maior efetividade do processo, assegurando-se a maior qualidade na prestação da justiça aos jurisdicionados”.(15)

O Supremo Tribunal Federal tem invocado e reiteradamente aplicado a garantia da duração razoável do processo (art. 5º, inciso LXXVIII) e, com esse lastro, decidido pela concessão de (novo) habeas corpus, à vista da demora do julgamento, pelo Superior Tribunal de Justiça, de recurso ordinário que perante aquela Corte foi interposto. Assim, decidiu-se:

“1. Habeas corpus. 2. Excessiva demora na realização do julgamento de mérito de recurso ordinário em habeas corpus interposto no Superior Tribunal de Justiça. Ausência de prestação jurisdicional. Violação ao princípio constitucional da duração razoável do processo. 3. Constrangimento ilegal configurado. 4. Ordem concedida para que a autoridade coatora apresente o recurso ordinário em habeas corpus em mesa para julgamento até a 10ª sessão subsequente à comunicação da ordem.”(16)

E, na mesma direção:

“Constitucional. Habeas corpus. Razoável duração do processo (art. 5º, inc. LXXVIII, da Carta Magna). 1. A demora de quase dois anos para o julgamento de RHC é irrazoável, mormente em se tratando de réu preso e com parecer ministerial pelo provimento parcial do recurso, a indicar, prima facie, a consistência das razões jurídicas nele expostas, por isso viola a garantia constitucional da razoável duração do processo, estatuída no art. 5º, inc. LXXVIII, da Carta Magna. Precedentes de ambas as turmas do STF: HC 109.825, 2ª T., Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJe de 06.03.2012, e HC 111.200, 2ª T., Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 06.03.2012. 2. Ordem concedida para determinar o julgamento do RHC nº 28.627 na sessão seguinte à comunicação desta decisão.”(17)

O Superior Tribunal de Justiça tem trilhado caminho equivalente, procurando garantir, de sua parte, a realização do postulado constitucional da duração razoável do processo.(18)

2 A febre do eficienticismo e a outra face da moeda: a duração (ir)razoável do processo e os processos instantâneos?

É estreme de dúvida a importância de dar-se a devida atenção e o necessário respeito a uma duração razoável na solução dos conflitos levados ao Poder Judiciário. Como se anotou anteriormente, a morosidade da resposta jurisdicional desnatura o próprio significado da garantia do acesso à Justiça, porque, nas palavras de Kazuo Watanabe, “A problemática do acesso à Justiça não pode ser estudada nos acanhados limites do acesso aos órgãos judiciais já existentes. Não se trata de apenas possibilitar o acesso à Justiça enquanto instituição estatal, e sim de viabilizar o acesso à ordem jurídica justa”.(19)

O tema aqui enfrentado exige-nos recordar que, além do postulado da duração razoável do processo, o princípio da eficiência também ganhou status constitucional. Com a Emenda Constitucional nº 19/98, a eficiência passou a fazer parte do rol dos princípios que norteiam a Administração Pública, conforme consta do texto do art. 37 da Constituição Federal, in verbis:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...).”

É dizer, portanto, que a esse mesmo postulado – da eficiência – subordina-se também o Poder Judiciário, em todas as suas esferas e âmbitos de atuação,(20) e foi precisamente nesse ambiente que se criou (pela EC 45) o Conselho Nacional de Justiça, empunhando a bandeira de “eficiência, modernização e transparência do Judiciário”.

Resta-nos saber, entretanto, qual o significado da eficiência no âmbito do Poder Judiciário. Ou, em outras palavras, se a expressão eficiência do Judiciário é análoga – e atrai a mesma compreensão, devendo subordinar-se às mesmas regras de mensuração – à eficiência da Administração Pública.

No terreno da Administração Pública, e em particular à luz da Emenda Constitucional 19/98, vasta literatura procurou compreender o sentido e os impactos desse valor (eficiência), então alçado ao nível de garantia constitucional. Mas, mesmo na seara da Administração Pública, a eficiência nunca foi apreendida como um conceito equivalente ao usado no ramo das ciências gerenciais e da administração. Tampouco, deve-se dizer, poderia ser dissociada da ideia de qualidade. Nesse norte, acentuou José Eduardo Cardozo:

“Desse modo, pode-se definir esse princípio como sendo aquele que determina aos órgãos e às pessoas da Administração Direta e Indireta que, na busca das finalidades estabelecidas pela ordem jurídica, tenham uma ação instrumental adequada, constituída pelo aproveitamento maximizado e racional dos recursos humanos, materiais, técnicos e financeiros disponíveis, de modo que possam alcançar o melhor resultado quantitativo e qualitativo possível, em face das necessidades públicas existentes.”(21)

Em interessante passagem, Emerson Gabardo critica o que chama de “empresomania” – expressão essa de Jacques Le Mouël –, afirmando que tal ideia gera duas ordens de problemas: primeiro, “a despreocupação com as externalidades negativas (afinal, os custos sociais e globais são mais difíceis de serem medidos que os econômicos e específicos)”; e, segundo, “a despreocupação com a correspondência entre as avaliações e a realidade (ocorre a constante readequação dos critérios de averiguação da eficiência, pois estes devem tornar-se mais simples e fáceis de serem medidos, em razão da busca pela justificação estatístico-matemática)”.(22)

Retomando o problema central deste ensaio, não colocamos em dúvida a relevância da criação e da atuação firme do Conselho Nacional de Justiça, cujos méritos são das mais variadas ordens e matizes. Em particular, é merecedora de aplausos a sua missão na avaliação de desempenho dos tribunais de todo o país, mediante os dados colhidos semestralmente pelo CNJ,(23) com o louvável objetivo de criar uma cultura de planejamento e gestão estratégica do Poder Judiciário.(24) Com efeito, como se sabe, a criação de referido Conselho, “além de conferir maior transparência ao Poder Judiciário (...), busca a eficiência do serviço prestado em cumprimento aos princípios constantes do caput do art. 37 da CF/1988”.(25)

De outro lado, a constatação de uma necessária atenção à gestão, à organização e ao gerenciamento dos cartórios e dos processos foi um dos incontestáveis méritos iniciados com a Reforma Constitucional do Judiciário inaugurada com a EC 45, voltada a uma melhor administração da Justiça. Nesse sentido, reconhecer a existência de atores que sempre passaram ao largo de todas as reformas (agentes do Judiciário, serventuários e cartórios), até então meramente processuais, teve um importantíssimo papel.

Preocupa-nos, porém, a leitura que se tem dado sobre a chamada e tão reclamada “eficiência do Poder Judiciário”, calcada, precípua e notadamente, em critérios quantitativos que têm em mira a rapidez na prolação de sentenças. Nesse ambiente, parece deveras importante indagar e ponderar se essa eficiência ou rapidez pode ser obtida “a qualquer preço”, ou “a qualquer título”, na medida em que um indicador de quantidade nem sempre é sinônimo de qualidade.

Está-se diante daquilo que se cunhou designar por febre do eficienticismo. Desejamos chamar a atenção, em particular, para as exigências mais atuais, que acabam por impor processos quase instantâneos, no âmbito dos quais são proferidas decisões sem uma atenção mais acurada e detida sobre as particularidades e complexidades de certas demandas.

Tratando de alguns dos mitos da justiça, especificamente sobre a apontada morosidade do processo como uma das maiores mazelas do Judiciário, Barbosa Moreira anotou:

“O submito 4 é talvez o mais perigoso. Consiste em hiperdimensionar a malignidade da lentidão e sobrepô-la, sem ressalvas nem matizes, a todos os demais problemas na justiça. Para muita gente, na matéria, a rapidez constitui o valor por excelência, quiçá o único. Seria fácil invocar aqui um rol de citações de autores famosos, apostados em estigmatizar a morosidade processual. Não deixam de ter razão, sem que isso implique – nem mesmo, quero crer, no pensamento desses próprios autores – hierarquização rígida que não reconheça como imprescindível, aqui e ali, ceder o passo a outros valores. Se uma justiça lenta demais é decerto uma justiça má, daí não se segue que uma justiça muito rápida seja necessariamente uma justiça boa. O que todos devemos querer é que a prestação jurisdicional venha a ser melhor do que é. Se, para torná-la melhor, é preciso acelerá-la, muito bem: não, contudo, a qualquer preço.”(26)

Realmente, nunca nos pareceu razoável ou de qualquer modo legítimo que pudesse um processo ficar à espera de uma decisão interlocutória ou de uma sentença por meses, ou anos. Há recursos de apelação nos Tribunais de Justiça que aguardam cinco, seis anos, ou até mais, para serem examinados. Mas daí a atingir-se o outro extremo, de processos que chegam a ser instantâneos, é um dado significativo de alerta que merece toda a nossa atenção e reflexão.

Nesse sentido, é necessário recolocar em seu devido lugar dentro de um processo judicial e redimensionar o fator tempo, na exata medida em que se trata – como bem ressaltou James Marins – de elemento insuprimível do processo. Anota referido autor, com singular propriedade:

“Entre outras importantes modificações no texto constitucional, a Emenda citada acima inseriu na CF o ‘princípio da razoável duração do processo’. A primeira ideia que surge dessa noção de razoabilidade do tempo no processo é de que essa cláusula pretende – exclusivamente– promover a aceleração do processo. Esse perigoso preconceito, vimos acima, aparece mesmo na exposição de motivos da EC 45, que contém proposição parcial, senão falsa, e carrega com ela graves riscos.

O tempo razoável para o processo, concebido como amálgama de garantias, não é necessariamente o tempo mais curto, mas justamente o mais adequado para que cumpra suas funções. Acelerar o processo pode, em algumas hipóteses, retirar a razoabilidade de sua duração. Processo ‘instantâneo’ ou ‘quase instantâneo’ não é razoável e representa, inclusive, contraditio in terminis, ou seja, a própria noção de processo implica transcurso de certo tempo, lapso razoável para que possa ser solucionado. O propósito de instantaneidade ou de encurtamento abrupto do processo configura, muitas vezes, atentado contra sua racionalidade e nessa medida representa agressão ao princípio da razoável duração do processo. Repita-se: o tempo é insuprimível do processo.”(27)

E, mais adiante, o mesmo autor arremata, afirmando que o significado nuclear de duração razoável “abomina os extremos e condena à inconstitucionalidade tanto os processos de duração excessivamente longa, patologicamente eternizados”, quanto “os processos encurtados, encolhidos artificialmente em detrimento das garantias do procedural due process”.(28)

Conclusão

O discurso da eficiência tem tomado conta dos corredores do Judiciário, da Academia e, com singular atenção, da grande mídia e, por consequência, de toda a sociedade. Todos parecem clamar por um processo célere e, para essa obtenção, exigem um controle numérico-quantitativo de processos e de decisões, a partir de uma análise econômica da eficiência, solução que, para nós, deve ser vista com alguma reserva ou cuidado.

Parece que circundam o tema, fundamentalmente, dois problemas, aqui apresentados com a formulação de duas questões cruciais: a) qual o significado do princípio da eficiência aplicado ao Poder Judiciário?; e b) até que ponto a eficiência do Judiciário pode ser aferida, legitimamente, a partir de critérios da administração e da economia, classicamente usados na avaliação do desempenho das atividades empresariais?

A bem da verdade, as respostas a essas indagações não são fáceis de serem obtidas, tampouco constituíram o objeto deste trabalho. Pretendeu-se, tão só e apenas, chamar a atenção para o problema do exacerbado eficienticismo, convidando a comunidade a repensar essas questões, na busca de soluções que não estão prontas, justamente porque o objeto de estudo e de avaliação de desempenho é bastante peculiar (a Justiça, aqui entendida como o Poder Judiciário brasileiro).

Cremos, todavia, que, nesse ambiente, dever-se-ia preconizar a efetividade do processo e da Justiça, e não apenas a sua celeridade, menos ainda aquela obtida a qualquer preço, é dizer, em detrimento da necessária atenção a outras garantias fundamentais, tão ou quiçá, em algumas situações, mais importantes que a própria duração mínima dos processos. O que se pretende, naturalmente, é evidenciar que a duração excessiva dos pleitos é um mal, mas que um processo instantâneo igualmente o é.

Não se está a afirmar, a esse propósito, que as metas do CNJ e das corregedorias dos tribunais são de todo ilegítimas, ou descabidas. Ao contrário, o que se preconiza, em relação ao tema, é que sejam refletidos os critérios que têm em conta apenas a referência quantitativa. Indagar-se-á ainda se esses mesmos critérios, quando aplicados, de fato poderão gerar os resultados esperados. Em outros termos, dever-se-á indagar se as ações propostas implicam maior qualidade nos julgamentos e, por consequência, maior percepção de Justiça pela sociedade.(29)

Parece-nos, enfim, que as reflexões que devem permear a questão consistem em encontrar uma resposta que permita obter-se um processo que seja iluminado pelos valores constitucionais, inclusive o da duração razoável do processo, mas que não dispense as formalidades mínimas, tampouco dispense a observância de outras garantias, tais como da segurança jurídica.

A ponderação entre os valores “celeridade” e “segurança jurídica” – que, à primeira vista, podem parecer absolutamente colidentes – é a medida que, a nosso ver, coloca-se como condição legitimadora de todas as reformas e ações, com vistas à superação da crise do Judiciário e, com isso, da Justiça.

E, quem sabe, com a ponderação entre esses dois valores (celeridade x segurança), encontre-se uma “fórmula” intermediária, na qual o processo prime pela qualidade de pronunciamentos, mas sem descurar-se do tempo (em alguns casos, urgente), e com isso se alcance um novo e particular (porque atento às peculiaridades da Justiça) conceito de eficiência.

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