O controle interno de constitucionalidade exercido pelas procuradorias-gerais dos Estados e do Distrito Federal(*)

Autor: Cláudio Grande Júnior
(Procurador do Estado, especialista em Direito Administrativo Contemporâneo)

| Artigo publicado em 21.03.2006|

Sumário: INTRODUÇÃO; 1. A CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO; 1.1. A Evolução do Direito Administrativo; 1.2. A Superação de Paradigmas do Direito Administrativo; 2. A HERMENÊUTICA CONSTITUCIONAL DE PETER HÄBERLE; 2.1. A Constituição como Processo Público; 2.2. O Advogado Público na Sociedade Aberta dos Intérpretes da Constituição; 3. REDEFINIÇÃO DO PAPEL DO PROCURADOR DO ESTADO; 3.1. Evolução da Advocacia Pública; 3.2. O Exercício Pós-Positivista da Advocacia Pública pelos Procuradores de Estado e do Distrito Federal; CONCLUSÕES; BIBLIOGRAFIA.

Resumo: O controle interno de constitucionalidade exercido pelas Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal em decorrência da constitucionalização do direito administrativo e da peculiar posição dos advogados públicos na sociedade aberta dos intérpretes da Constituição.

Palavras-chave: Advocacia Pública. Direito Administrativo Constitucionalizado. Interpretação Constitucional. Controle de Constitucionalidade. Controle Interno.

Introdução

O novo milênio alvorece com inquietação para a ciência jurídica. A impossibilidade de satisfação das crescentes aspirações humanas, mesmo com o contínuo avanço tecnológico, coincide com o esgotamento das soluções oferecidas pelo positivismo jurídico. Como esforço de superação há o aprimoramento da democracia e o estudo profundo de seu exercício no Estado de Direito.

Corolário dessa conjuntura é a evolução silenciosa para um sistema desconhecido ainda em construção, que se convencionou chamar pós-positivismo. Do direito constitucional ele se espraiou para todos os ramos da ciência jurídica em razão da reformulação do princípio da supremacia da constituição pelo novo constitucionalismo. A Constituição não é apenas um sistema em si, mas o filtro de cognição de toda a ordem jurídica, proporcionando a constitucionalização do direito infraconstitucional por meio da filtragem constitucional.

Além disso, a sociedade moderna está alicerçada no pluralismo, sendo, portanto, aberta para a interpretação constitucional de todos os atores sociais. Mesmo restringindo a interpretação oficial aos juízes, é indiscutível que os demais órgãos estatais, cidadãos, organizações em geral e a opinião pública são, ao menos, pré-intérpretes e oferecem alternativas produtivas da interpretação.

Tendo em vista esse processo constitucional de participação democrática, vislumbra-se a figura do advogado público, encravado na estrutura administrativa do Estado como intérprete estatal da Constituição e harmonizador da interpretação técnica com a do governante, a da sociedade e as dos cidadãos. É nesse rico contexto que o presente estudo analisa o papel dos advogados públicos e, em especial, do Procurador do Estado para o novo milênio.

1. A Constitucionalização do Direito Administrativo

1.1. A Evolução do Direito Administrativo

O direito administrativo é filho do constitucionalismo moderno. Se antes do século XVIII havia um direito constitucional primitivo o mesmo não se pode falar do direito administrativo, que só conseguiu se desgarrar daquele com os grandes movimentos liberais, principalmente a revolução francesa. Deixou-se de confundir o Estado com a figura do monarca e se tornou crível pensar em Administração Pública(1). A partir de então, um conjunto de normas passou a regular a atividade desta. Obtempera Maria Sylvia Zanella Di Pietro que “o direito administrativo nasceu referido a um sujeito – a Administração Pública”. Costuma-se dizer que a subordinação do poder à lei possibilitou a definição de uma pauta de direitos individuais que limitavam a Administração Pública. Gustavo Binenbojm discorda dessa gênese garantística do direito administrativo francês, argumentando que não passou de um modo de livrar o Estado das normas de direito comum votadas pelo parlamento e do controle jurisdicional do Poder Judiciário. Assim, nesse “processo de imunização decisória dos órgãos do Poder Executivo”(2) criaram um regime jurídico exorbitante próprio e o sistema do contencioso administrativo. Seja ou não uma farsa, Maria Sylvia Zanella Di Pietro faz o seguinte esclarecimento:

Paradoxalmente, na França a lei não é a principal fonte do direito administrativo. A principal fonte é a jurisprudência elaborada pela jurisdição administrativa, especialmente o Conselho de Estado. Na França, falar em princípio da legalidade significa falar primordialmente em submissão à jurisprudência elaborada pelos órgãos de jurisdição administrativa.(3)

Noutra mão, por serem contrários a essas idéias, houve resistência inicial dos britânicos e estadunidenses em reconhecer a existência do direito administrativo. Common law significa exatamente a existência de um regime comum ou único para o Poder Público e os particulares, sujeitando-os às mesmas normas e aos mesmos juízes, embora contemple algumas imunidades ao poder político, como a famosa irresponsabilidade civil do Estado – the king can do no wrong – só superada na metade do século XX.

No resto do ocidente, inclusive o Brasil, houve influências dos dois sistemas. O Estado se submete à jurisdição única do Poder Judiciário, mas o Legislativo gentilmente aprova normas específicas para a Administração Pública, derrogando as comuns dirigidas à população em geral.

Nesse primeiro período do Estado de Direito, o Liberal, preocupavam-se apenas em impor limites à Administração Pública, até porque a postura do Estado deveria ser abstencionista. Por outro lado, curiosamente, ela tinha ampla liberdade para fazer o que bem entendesse, sem preocupações formais e procedimentais, desde que respeitados aqueles limites. “A legalidade significava a sujeição à lei editada pelo Parlamento, que era visto como o único ente que representava a vontade geral do povo”.(4) Então, o sentido da legalidade era restrito à simples vinculação negativa expedida pelo Poder Legislativo em sua função legiferante. Respeitada essa baliza, a Administração Pública tinha amplo poder discricionário de atuação.

O panorama mudou com o advento do Estado Social de Direito, quando a preocupação se voltou também para a qualidade do agir estatal, qualidade essa direcionada para o atendimento de demandas sociais e econômicas. Surgem precações com a forma e a discricionariedade de atuação do Estado prestador de serviços. A legalidade ganha a acepção de vinculação positiva, surgindo a difundida idéia de que a Administração só pode fazer o que a lei permite. Finalmente, a idéia de legalidade se amplia para alcançar outros atos normativos além da lei em sentido estrito.

Tal concepção de Estado se mostrou insuficiente em face do Nacional-Socialismo (Nazismo) que chegou legitimamente ao poder na Alemanha em 1933. Pregava a prosperidade coletiva e o desenvolvimento da sociedade, entendida somente como a soma dos nacionais de sangue, ou seja, os arianos puros. Para promover o socialismo nacional o Estado Alemão promulgou e cumpriu normas jurídicas de depuração da sociedade, eliminando seres indesejáveis como judeus, comunistas, homossexuais, ciganos, deficientes físicos e mentais, testemunhas de Jeová e outros que não se enquadrassem como nacionais. Mesmo após a segunda guerra, ao longo das décadas seguintes do século XX, surgiram em diversos países regimes autoritários, tanto de direita como de esquerda, amparados no arcabouço teórico do Estado Social de Direito.

A superação do estigma reside no reconhecimento de direitos humanos universais, independentes da nacionalidade, na aceitação da democracia e na limitação de seu exercício à supremacia do sistema constitucional promulgado. O poder democrático tem ampla liberdade, desde que se coadune com a ordem constitucional pluralista de uma sociedade aberta, que respeita os direitos fundamentais de todos, inclusive das minorias. Desse raciocínio surge a bela e em voga expressão Estado Democrático de Direito.

O funcionamento desse sistema foi aprimorado, escapando da limitada capacidade normativa das regras, que se confundiam com as disposições legais escritas. Admitiu-se que o dispositivo legal ou constitucional é apenas a fonte de onde se extrai a norma, que resulta sempre de um trabalho interpretativo. Mais do que isso, reconheceu-se a normatividade dos princípios, que, ao lado das regras, constituem espécie do gênero norma. Isso possibilita literalmente viver a Constituição e sentir sua supremacia.

A Constituição, liberta da tutela indevida do regime militar, adquiriu força normativa e foi alçada, ainda que tardiamente, ao centro do sistema jurídico, fundamento e filtro de toda a legislação infraconstitucional. Sua supremacia, antes apenas formal, entrou na vida do país e das instituições.(5)

Hodiernamente, todos os ramos do direito, e com mais razão o direito administrativo, devem ser aplicados a partir dessa ótica constitucional. Por um lado, a constitucionalização se deu com a expressa inserção da Administração Pública e de seus princípios no texto da Constituição. Isso é importante porque, como não existe hierarquia entre as normas constitucionais, todos os princípios essenciais enumerados no art. 37 estão em pé de igualdade. Na eventual hipótese de colisão, a preponderância de algum deles deve ser analisada caso a caso concreto. Todavia, a constitucionalização não para aí, vai muito mais longe, porquanto todas as normas constitucionais direcionam a construção, seja legislativa ou interpretativa, do direito administrativo. Este não pode em momento algum contrariar o sistema constitucional, principalmente seu núcleo: a dignidade da pessoa humana, que por conseqüência lógica passa a ser também o do direito administrativo. Desse modo, conclui Patrícia Ferreira Baptista:

Da condição de súdito, de mero sujeito subordinado à Administração, o administrado foi elevado à condição de cidadão. Essa nova posição do indivíduo, amparada no desenvolvimento do discurso dos direitos fundamentais, demandou a alteração do papel tradicional da Administração Pública. Direcionada para o respeito à dignidade da pessoa humana, a Administração, constitucionalizada, vê-se compelida a abandonar o modelo autoritário de gestão da coisa pública para se transformar em um centro de captação e ordenação dos múltiplos interesses existentes no substrato social.(6)

1.2. A Superação de Paradigmas do Direito Administrativo

Em vista das constatações acima, questiona-se: ainda se justifica a existência de um regime jurídico diferenciado para o Poder Público ou, em suma, do próprio direito administrativo? Sim, para a efetividade da própria Constituição e a consecução de seus fins forçoso admitir que o Estado é diferente dos particulares e, portanto, necessita de um regime diferenciado, resguardadas, é claro, a proporcionalidade e razoabilidade deste. Tanto é verdade que mesmo no common law houve a formação de um direito administrativo a partir do surgimento e desenvolvimento das agências reguladoras.

Todavia, a supremacia da Constituição e a necessária observância do postulado normativo da proporcionalidade põem em xeque antigos paradigmas do direito administrativo, tais como os apontados pelo Mestre Gustavo Binenbojm: (i) a legalidade administrativa como vinculação positiva à lei; (ii) o suposto princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado; e (iii) a intangibilidade do mérito administrativo pelo Poder Judiciário.(7)

O princípio da legalidade tem conotação bem mais ampla no Estado Democrático de Direito. Continua submetendo o Estado à lei em sentido formal, mas também “ao Direito, abrangendo todos os valores inseridos expressa ou implicitamente na Constituição”.(8) É o fim da legalidade medíocre que não atende aos propósitos constitucionais e só serve para manter o status quo. O próprio texto da Constituição faz questão de colocar o princípio da legalidade ao lado dos demais princípios da Administração Pública, todos com igual importância.(9)

O chamado princípio da supremacia do interesse público tem sido objeto de profunda reformulação por doutrinadores de escol(10), sendo até negada sua existência por alguns deles. Parece mais acertado o entendimento de que se há supremacia de algo é da Constituição e esta, por sua vez, dá prevalência ao interesse público primário, que muitas vezes coincide com o interesse privado. Então, não mais se tolera o legislador empurrar aos particulares leis que objetivam atender apenas ao interesse público secundário, desconsiderando o primário. Requer-se prévia modulação através do postulado normativo da proporcionalidade.

Daí se chega à possibilidade do Poder Judiciário analisar a discricionariedade do administrador “exatamente pelo fato de que a sua atuação tem que ter fundamento na lei, mas também tem que observar os limites impostos pelos princípios e valores adotados explícita ou implicitamente pela Constituição”.(11) O outrora endeusado princípio da separação dos poderes se remodela para ceder espaço à concretização das demais normas constitucionais através do controle de constitucionalidade da discricionariedade administrativa.

A subsunção à lei pode perfeitamente ser feita por técnicos, gestores e membros do Controle Interno e dos Tribunais de Contas. Todavia, a filtragem constitucional (expressão de Paulo Ricardo Schier), procedida muitas vezes da ponderação de princípios, requer o imprescindível auxílio de juristas. Do mesmo modo, a análise da existência ou não de interesse público e sua prevalência sobre o particular carece de consultoria jurídica preventiva, porque, na pós-modernidade, o Judiciário pode e deve analisar o mérito administrativo. Restringir a participação dos advogados públicos à mera incumbência de defesa judicial desses aspectos é contraproducente, pois só adia a resolução do problema, com desgastes tanto para o cidadão como para a entidade estatal.

A partir dessas constatações, hoje, mais do que nunca, pode-se falar na existência de um direito administrativo em sentido amplo e em sentido estrito. O primeiro “abrange o regime jurídico de direito público e o de direito privado a que se submete a Administração Pública”.(12) Já o outro “corresponde a um regime jurídico de direito público, derrogatório e exorbitante do direito comum, com restrições e prerrogativas destinadas a garantir, de um lado, a autoridade do poder público e, de outro, respeitar os direitos fundamentais”.(13)

Exemplifica-se o segundo com as normas sobre intervenção do Estado na ordem econômica e na propriedade, contratos administrativos em sentido estrito e usos especiais de bens públicos por particulares. De outro lado, citam-se os contratos de direito privado celebrados pela Administração, que seguem as normas comuns do direito civil, comercial e trabalhista, mas temperadas pelas específicas de licitações, concursos e contrações no âmbito do Poder Público.

Imprescindível salientar que o Sistema Constitucional alberga ambos os regimes e, em qualquer dos casos, é imperiosa a procedimentalização para a legitimação da atuação estatal (Niklas Luhmann). Mesmo a prática do mais simples ato administrativo requer prévio procedimento. “Não há ato administrativo sem procedimento”.(14) Para melhor compreensão, a preleção de Lúcia Valle Figueiredo:

Talvez, o grande problema instaurado sobre o tema diga respeito a se deixar de fazer a distinção acerca de procedimento como forma normal de se desenvolver a atividade administrativa, de manifestação da atividade administrativa, do meio normal de a Administração se manifestar, chegar à prolação de ato administrativo, e de processo administrativo em sentido estrito, que envolve necessariamente controvérsia, litigância ou acusações em geral, conforme se encontra disposto no inciso LV do artigo 5º do texto constitucional.(15)

Seja no processo administrativo ou no mais simplório procedimento, é sempre imprescindível a participação de técnicos para coadunar a vontade política com a legal. Já o papel do advogado público, como se verá adiante, não se restringe à legalidade, mas à constitucionalidade da atuação estatal em todos os aspectos.

2. A Hermenêutica Consctitucional de Peter Häberle

2.1. A Constituição como Processo Público

Diversas concepções doutrinárias foram formuladas para explicar as constituições. As principais são as (i) sociológicas, (ii) políticas ou decisionistas e (iii) positivistas. Até recentemente a concepção jurídica se reduzia às positivistas, contudo elementos das duas primeiras categorias vêm sendo agregados.

A concepção de Ferdinand Lassalle é a de destaque entre as sociológicas. Primeiramente, todo país tem uma Constituição, seja boa ou ruim, que “expressa um conjunto de variados e mutáveis fatores sociais que condicionam o exercício do poder”.(16) Em segundo lugar, todo país tem uma Constituição real ou efetiva posta em movimento pelos fatores reais de poder, pois não é possível imaginar uma nação onde estes não existam. Então, cada Estado tem uma Constituição ideal, que deveria ser cumprida e respeitada, e outra real ou efetiva, que é a vivenciada. (17)

Carl Schmitt foi quem expressou melhor a concepção política da Constituição ao mostrá-la como “uma decisão política fundamental válida apenas por força do poder constituinte”.(18) Representa o conjunto das vontades políticas em certo momento sobre o modo e forma de ser de um Estado.(19)

Da concepção positivista, brilha o ensinamento de Hans Kelsen de que “a Constituição, como lei, é definida pela forma independentemente de qualquer conteúdo axiológico”.(20) Como norma jurídica pura definidora do estatuto do Estado, pertence ao mundo do dever-ser.

Indiscutivelmente, sempre é uma decisão política. Que digam os constituintes norte-americanos quando criaram seu Estado federal, os soviéticos ao fundarem sua união de repúblicas socialistas ou os brasileiros quando promulgaram a vigente Constituição cidadã. No presente, isso ganha ainda mais relevo ao se reconhecer a normatividade, mesmo que mínima, dos princípios constitucionais programáticos, como, por exemplo, a função social da propriedade (art. 170, III), o primado do trabalho na ordem social objetivando o bem-estar e a justiça sociais (art. 193) e o apoio e incentivo estatal à valorização e difusão das manifestações culturais (art. 21). Tratam da consecução de determinados fins ou do cumprimento de programas, normalmente sociais. Em outras palavras, são programas políticos incorporados ao ordenamento jurídico com supremacia constitucional, imunes, portanto, às políticas momentâneas reacionárias e resistentes às oscilações partidárias, governistas e até mesmo legais. Seus efeitos bipartem-se em imediatos e diferidos. Os segundos são os resultados em si, que evidentemente ficam postergados para o futuro por serem de efetivação mais frágil dada as dificuldades de exigi-los de pronto. Diferentemente, os efeitos imediatos são sindicáveis desde logo. Impedem ações que contrariem a norma programática e fazem nascer o direito subjetivo “negativo” de exigir a abstenção do Poder Público da prática de atos que contrariem os ditames da norma programática.

Se eventualmente a supremacia dos princípios programáticos não é garantida nem pelos guardiões da Constituição, que se recusam a declarar a inconstitucionalidade de políticas públicas contrárias, é por causa da combinação de fatores reais de poder que desvirtuam o sistema constitucional e não permitem à sociedade vivenciar a Constituição ideal.

Assim, deveria ser idealizada uma forma de procedimentalizar a participação de outros fatores reais de poder. Para Inocêncio Mártires Coelho a visão de Peter Häberle da Constituição como processo público cumpre tal desiderato. Constatou o professor alemão que a sociedade moderna é pluralista, sendo composta de uma variedade de idéias e interesses políticos que, mesmo conflitantes, toleram-se. Então, não é uma sociedade somente da maioria, mas também da minoria cuja preservação é assegurada pela Constituição. “É, portanto, uma sociedade de todos”.(21) Caracteriza-se, outrossim, como sociedade aberta porque construída a partir de várias experiências, que, além de se tolerarem, estimulam o surgimento de novas idéias. Conclui a explicação Rafael Caiado Amaral:

Dessa forma, o pluralismo é um elemento da sociedade moderna e, também, uma característica do Estado Democrático de Direito. Este deve, segundo lição de Canotilho, ser domesticado pelo Direito e, como a Constituição é a norma fundamental desse modelo estatal, deverá, também, representar essa sociedade pluralista, contemplando direitos e garantias que preservem os diversos grupos que a formam.(22)

Conseqüência disso é a formulação de constituições abertas, tanto na estrutura como na semântica. Feitas para perdurarem indefinidamente no tempo, devem estar franqueadas à evolução, possibilitando as mutações constitucionais.

A partir desse ensinamento, introduzido nas Ciências Jurídicas pela hermenêutica filosófica, Peter Häberle verificou que a Constituição não era o simples texto constitucional elegido pelo Poder Constituinte originário, mas o resultado sempre temporário de sua interpretação. Esse produto é, para o referido autor, o elemento que ordena a vida social. Desse modo, concluiu que não há norma jurídica, senão norma interpretada.

Com essas conclusões em mãos, aferiu, então, que a Constituição seria um processo, que se desenvolveria na linha do tempo e à luz da publicidade. Um processo aberto e livre, uma tarefa que deve ir se realizando continuamente pelos processos sociais, jurídicos, institucionais, como bem assinala José Antonio Estevez Araujo.(23)

2.2. O Advogado Público na Sociedade Aberta dos Intérpretes da Constituição

Plural a sociedade e aberta a Constituição, esta deve estar desimpedida à pluralidade de intérpretes e às contribuições de suas interpretações. Outrora fechada, era interpretada exclusivamente no processo judicial e tendo por legitimados apenas os seus participantes formais, mormente o juiz. Hoje, a Constituição é uma realidade passível de interpretação por todos que a vivem, como os órgãos estatais, todas as potências públicas e sociais, grupos e cidadãos.

Evidentemente que, das múltiplas teses e antíteses iniciais, o processo público de interpretação se afunila rumo à interpretação oficial, expedida pela corte constitucional ou pelo(s) órgão(s) do Poder Judiciário, conforme o sistema de jurisdição constitucional estabelecido. Mas todos os participantes da sociedade devem ser considerados ao menos pré-intérpretes da Constituição, eis que suas interpretações em sentido lato oferecem alternativas que influenciam e auxiliam a interpretação em sentido estrito ou técnico dos juristas. Para otimizar essa influência, Häberle sugere a ampliação da participação popular na jurisdição constitucional, argumentando que ela propiciaria a legitimação do procedimento.

Entre nós, foi essa a razão da inclusão do amicus curiae no controle de constitucionalidade. O art. 8º da Lei nº 9.868/99 autoriza o relator da ação direta de inconstitucionalidade, considerada a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, admitir a manifestação de outros órgãos ou entidades. O mesmo no controle difuso, ao menos nos tribunais, consoante o § 3º acrescentado ao artigo 482 do Código de Processo Civil. Também as diversas formas de participação popular e cidadã na gestão pública concretizam meios catalisadores das interpretações constitucionais oferecidas pela sociedade em geral.

Contudo, restringir-se-á aqui o estudo às funções estatais. No Brasil, além do Poder Judiciário, também podem ser considerados intérpretes oficiais da Constituição os Poderes Legislativo e Executivo, porque sua interpretação, mesmo inconsciente, resulta na produção de atos estatais. Não se desconsidera que tais atos estão sujeitos ao crivo do Poder Judiciário, entretanto gozam de presunção de constitucionalidade até declaração judicial em sentido contrário.

Durante o processo legislativo surgem diversas alternativas dentro das possibilidades oferecidas pela Constituição. Ao inovarem o ordenamento jurídico, os parlamentares interpretam o sistema constitucional buscando oferecer uma solução legislativa para sua concretização. O Professor Häberle salienta:

Esses impulsos são, portanto, parte da interpretação constitucional, porque, no seu quadro, são criadas realidades públicas e, muitas vezes, essa própria realidade é alterada sem que a mudança seja perceptível. O poder de conformação de que dispõe o legislador enquanto intérprete da Constituição diferencia-se, qualitativamente, do espaço que se assegura ao juiz constitucional na interpretação, porque este espaço é limitado de maneira diversa, com base em argumentos de índole técnica. (...)

(...) O legislador cria uma parte da esfera pública (Öffentlichkeit) e da realidade da Constituição, ele coloca acentos para o posterior desenvolvimento dos princípios constitucionais. Ele atua como elemento precursor da interpretação constitucional e do processo de mutação constitucional. (...) Mesmo as decisões em conformidade com a Constituição são constitucionalmente relevantes e suscitam, a médio e a longo prazo, novos desenvolvimentos da realidade e da publicidade (Öffentlichkeit) da Constituição. Muitas vezes, essas concretizações passam a integrar o próprio conteúdo da Constituição.(24)

Na etapa seguinte da Constituição como processo público, o autógrafo de lei aporta na Chefia do Poder Executivo para a sanção ou veto. A opção do governante oficializa sua interpretação constitucional, o que resplandece com mais clareza nas hipóteses de sanção e de veto jurídico. Porém, mesmo no chamado veto político realiza interpretação constitucional, seja boa ou ruim, de modo que no fundo todo veto guarda um conteúdo jurídico mínimo. Nessa missão é auxiliado pelos advogados públicos, cujos pareceres, quando acatados, tornam-se a interpretação constitucional oficial do Poder Executivo.

Nos Municípios essa realidade é capenga por falta de expresso assento constitucional de suas instituições de advocacia pública. Já nos Estados-membros e Distrito Federal é um importante papel de suas Procuradorias-Gerais que ganha relevo com a nova interpretação constitucional. Seus Procuradores, ao orientar o Governador, devem pautar-se pelos seguintes princípios de interpretação constitucional: a) da unidade da Constituição – suas normas não podem ser consideradas isoladas, mas integradas a um sistema de regras e princípios; b) do efeito integrador – dar primazia a critérios que favoreçam a integração política e social mesmo para o veto político; c) da máxima efetividade – atribuir às normas os sentidos que lhes emprestem maior eficácia ou efetividade; e d) da harmonização ou concordância prática. Além do mais, alertar o governante que o sistema constitucional não é composto apenas de regras, mas também de princípios cujas cargas normativas não podem ser vituperadas pela lei.

Nova vertente que surge é a preventiva de questionamentos judiciais de retrocesso legislativo estadual e distrital. Em outras palavras, evitar incongruências do ordenamento legal com as normas constitucionais programáticas. Foi visto, no item anterior, o efeito imediato dessas normas de impedir políticas públicas que lhes sejam conflitantes. Desse modo, os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal exercem o papel preventivo de coadunar a política democrática empreendida pela entidade estatal com a do sistema constitucional. Vale lembrar que esse nobre mister deve ser empreendido desde o início do processo legislativo quando o projeto de lei é de iniciativa do Governador e se estende à elaboração de decretos e regulamentos.

Esses são apenas alguns dos papéis que se apresentam para o novo milênio. Existem outros relacionados com a aplicação do direito nas atividades administrativas, que serão abordados em seguida, tendo em vista o direito administrativo constitucionalizado interpretado à luz da posição do advogado público na hermenêutica pluralista e procedimental de Peter Häberle. Por enquanto, fica assentada a proposição de que os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal são intérpretes oficiais da Constituição Federal.

3. Redefinição do papel do Procurador do Estado

3.1. Evolução da Advocacia Pública

Somente com o constitucionalismo moderno e a estabilização do Estado de Direito que se desenvolveu a idéia da advocacia pública como atividade perene e ligada à defesa ora do Estado, ora da sociedade. Passou por duas fases, a liberal e a social, antes de alcançar a etapa atual de advocacia pública democrática. Acompanhou, portanto, as feições caracterizadoras da evolução do Estado de Direito.

Originalmente, a postura do Estado de Direito era abstencionista, coadunando-se com os princípios liberais da Revolução Francesa. Como o Estado pouco agia e quando o fazia tinha ampla liberdade de forma, era praticamente dispensável a advocacia preventiva de assessoramento e consultoria jurídica. À medida que se desenvolviam as teorias objetivas de responsabilização estatal, surgia nas nações a advocacia estritamente pública. Até então, a responsabilidade do Estado se confundia com a do agente, de modo que a defesa de um implicava sempre a do outro.

Entre nós, a consolidação se deu com a Constituição de 1946, propulsando a evolução rumo à advocacia pública social, com a crescente intervenção do Estado na propriedade e no domínio econômico. Cresceu, por um lado, a possibilidade de danos a terceiros e, de outro, as hipóteses de favoritismos e perseguições. Em reação, desenvolveram-se melhor os princípios da impessoalidade, da moralidade e da publicidade. Mas a pedra de toque do sistema continuava a ser o princípio da legalidade, cuja acepção foi alargada com a vinculação positiva do administrador público. Teceu-se o fio condutor de publicação de uma enormidade de leis e atos normativos administrativos, complicando a atuação legal dos gestores públicos, que antes da prática de atos administrativos se vêem obrigados a seguirem um procedimento de consulta aos advogados públicos.

Basicamente, os advogados públicos analisavam apenas a legalidade do ato e as formalidades exigidas para sua prática, sem questionamentos outros sobre a finalidade pública, publicidade, moralidade, razoabilidade, proporcionalidade ou eficiência. Acredita-se cegamente na dogmática jurídica positivista de que a lei poderia regular direta ou indiretamente todas as variáveis fáticas. O direito não tinha vocação criativa, era mais um mero dado da realidade, o que repropulsionava ainda mais a produção normativa na tentativa de se efetivar os princípios da impessoalidade, publicidade e moralidade.

Longe de conter a atuação desmerecida de administradores e funcionários públicos, a excessiva produção legislativa capenga o funcionamento da máquina estatal. Uma infinidade de normas deve ser obedecida para a concretização de atos administrativos simplórios. Restringindo-se à analise formal dos atos, apontando o iter legal a ser obedecido e toda sorte de restrições legais, os advogados públicos são mal vistos como os legalistas claudicantes da Administração Pública.

O novo constitucionalismo se esforça para solucionar o problema. O texto da Constituição Federal de 1988 abrigou expressamente os princípios administrativos da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência, sem distinções hierárquicas (art. 37), atributo natural de todas normas constitucionais. Mesmo assim, os advogados públicos e os integrantes dos órgãos de controle continuam cultuando o princípio da legalidade, como um suserano dos demais princípios, que lhe prestam eterna vassalagem. Agem sem se importar com as nefastas conseqüências que o princípio da legalidade isoladamente pode causar ao Estado e aos cidadãos. Guardadas as proporções da comparação, agem como oficiais nazistas no cumprimento estrito da lei, mesmo que em desatenção ao princípio da dignidade da pessoa humana (CF, art 1º, III). Tangencia por similar sentir Luis Roberto Barroso:

A decadência do positivismo é emblematicamente associada à derrota do fascismo na Itália e do nazismo na Alemanha. Esses movimentos políticos e militares ascenderam ao poder dentro do quadro de legalidade vigente e promoveram a barbárie em nome da lei. Os principais acusados de Nuremberg invocaram o cumprimento da lei e a obediência a ordens emanadas da autoridade competente. Ao fim da Segunda Guerra Mundial, a idéia de um ordenamento jurídico indiferente a valores éticos e da lei como uma estrutura meramente formal, uma embalagem para qualquer produto, já não tinha mais aceitação no pensamento esclarecido.(25)

O fetiche legalista era tamanho que o Poder Constituinte Derivado chegou a ponto de incluir expressamente mais um princípio da Administração na Constituição, o da eficiência (Emenda Constitucional nº 19/1998). Entretanto, a resistência continuou, afirmando ser a eficiência desprovida de conteúdo jurídico, nada existindo a dizer a seu respeito.

Ora, não existem palavras inúteis no texto constitucional, até porque, do contrário, não se falaria em princípio da máxima efetividade da Constituição. Além do mais, esta prevê uma série de atribuições e deveres a serem prestados pelo Estado, bem como objetivos a serem alcançados. O princípio da eficiência só completa esse quadro, pois o direito constitucional contemporâneo reconhece a normatividade dos princípios. O princípio da legalidade não tem preponderância absoluta sobre o da impessoalidade, o da moralidade, o da publicidade ou o da eficiência. Aliás, princípio nenhum é absoluto, encontrando limites nos demais, resolvendo-se a colisão mediante a técnica da ponderação.

3.2. O Exercício Pós-Positivista da Advocacia Pública pelos Procuradores de Estado e do Distrito Federal

A Advocacia pública pode ser conceituada como o conjunto de funções permanentes, constitucionalmente essenciais à Justiça e ao Estado Democrático de Direito, atinentes à representação judicial e extrajudicial das pessoas jurídicas de direito público e judicial dos órgãos, conselhos e fundos administrativos excepcionalmente dotados de personalidade judiciária, bem como à prestação de consultoria, assessoramento e controle jurídico interno a todas as desconcentrações e descentralizações verificáveis nos diferentes Poderes que juntos constituem a entidade federada.(26)

Os advogados públicos são organizados em carreiras, de acordo com a esfera federativa a que estão vinculados. Desse modo, temos a Advocacia-Geral da União, as Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal e as Procuradorias-Gerais dos Municípios, todas integradas por advogados públicos. Daí se conclui que advogado público é gênero, do qual, entre nós, são espécies o Advogado da União, o Procurador da Fazenda Nacional, o Procurador Federal, o Procurador do Banco Central, o Procurador do Estado, o Procurador do Distrito Federal e o Procurador do Município, bem como os Assessores, Consultores e Técnicos Jurídicos abrigados pela regra de transição do art. 69 do ADCT. Por seu turno, o art. 9º do Regulamento Geral do Estatuto da Advocacia e da OAB arrola exemplificativamente os advogados públicos.

Restringindo o estudo aos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, a primeira observação a ser feita é a de que são procuradores da entidade estatal e não do Poder Executivo. A turvação se dá porque esse Poder captura a maior parte da atividade administrativa e, pois, dirige o conjunto de órgãos e entidades componentes da Administração Pública. Conseqüentemente, as atividades de assessoramento e consultoria estão voltadas predominantemente para o Poder Executivo. As lições de Egon Bockmann Moreira e de Marcos Juruena Villela Souto auxiliam a compreensão do tema:

O texto constitucional faz uma clara divisão entre as atividades a ser desenvolvidas pela AGU e os sujeitos que delas são beneficiários: a União, relativamente à representação judicial e extrajudicial; o Poder Executivo, relativamente à consultoria e assessoramento.(27)

Vale destacar que a Constituição Federal, em seu art. 132, ao tratar dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, não limitou sua atuação ao Poder Executivo, como previsto para a AGU.

Note-se que o texto constitucional não se refere à Procuradoria-Geral, mas sim aos seus órgãos individualizados, os Procuradores.

Ali se menciona apenas duas funções, de representação e de consultoria jurídica, mas parece claro que, num Estado Democrático de Direito, que se submete ao princípio da legalidade, por óbvio, deve haver uma estrutura voltada para o controle da sua observância e que tal órgão só pode ser aquele composto pelos advogados públicos, posto que exercem função essencial à Justiça.(28)

“Constituem a representação judicial e a consultoria núcleo de um conjunto de funções, que se distribuem em três tipos de atividades: a orientação, a defesa e o controle jurídicos da atividade administrativa.”(29) A orientação jurídica biparte-se em assistência e consultoria, sendo esta função exercida com autonomia e em benefício imediato da própria ordem jurídica, enquanto o assessoramento é função ancilar e de apoio, exercida com autonomia mais restrita e em benefício de um órgão de decisão administrativa. Aí reside uma das distinções em relação ao Ministério Público, que exerce apenas advocacia para a sociedade, enquanto a advocacia pública serve tanto para a sociedade (consultoria) como para o Estado (assessoramento).

A atividade consultiva envolve tanto a interpretação do chamado direito administrativo em sentido amplo como do em sentido estrito. Enfim, de todo o ordenamento jurídico, seja do direito público como dos diversos ramos do direito privado. A observação mais importante é a de que o cotejo não se dá apenas com a lei, mas principalmente com a Constituição, exercendo o Procurador do Estado sua função de intérprete constitucional oficial na seara Administrativa.

No âmbito das Administrações Estaduais e Distrital, é a Procuradoria-Geral dos Estados e do Distrito Federal quem tem o dever de fixar a interpretação jurídica final, no âmbito da Administração, do ordenamento jurídico. Trata-se de controle técnico, neutro, apolítico e, portanto, imparcial e acima das lides partidárias.(30)

Esse mister tem grandes reflexos na sociedade porque, a partir da interpretação fixada por sua Procuradoria-Geral, o Estado abraçará uma determinada linha de conduta uniforme perante os cidadãos. A repercussão é maior se for rechaçada interpretação desconforme a Constituição, reconhecida alguma inconstitucionalidade prescindível de redução de texto ou até mesmo se a Procuradoria opinar pela inconstitucionalidade da lei ou ato normativo, recomendando ao Governador o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade e a determinação aos órgãos subordinados de deixarem de aplicá-la administrativamente até o julgamento da ação. Esta possibilidade é controvertida na doutrina, mas na prática é inimaginável a Administração não consagrar a Constituição para em seu lugar invocar atos normativos de inconstitucionalidade não raramente gritante.

Em sentido contrário, argumenta-se que o Procurador poderia, no máximo, discutir incidentalmente em juízo a inconstitucionalidade ou propor ao Governador do Estado o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade. Com a devida vênia, o julgamento, mesmo da medida cautelar, demanda tempo, e enquanto isso a Administração Pública não pode ser compelida à atuação inconstitucional.

Noutra mão, alega-se que deixar ao critério dos Prefeitos tamanho poder traria insegurança jurídica. Concorda-se com a assertiva porque a maioria dos Municípios não tem instituições permanentes de advocacia pública integradas por efetivos membros de carreira. A interpretação empreendida pelos alcaides não é técnica e, mesmo sendo bacharel em direito ou advogado, seria proposital ou inconscientemente tendenciosa. Relembrando a lição de Juruena, a interpretação final precisa ser técnica, neutra, apolítica, imparcial e acima das lides partidárias. Felizmente, o Chefe do Poder Executivo é democraticamente escolhido, podendo ser pessoa simples do povo. Contudo, isso não representa livre arbítrio para decidir, existem limites constitucionais e os advogados públicos auxiliam o governante a não violá-los.

Nos Estados-membros e Distrito Federal a realidade é outra, uma vez que possuem suas Procuradorias-Gerais, cujos integrantes desempenham função constitucionalmente essencial à Justiça. Concluindo tais órgãos pela inconstitucionalidade, preexiste sólido arcabouço técnico e institucional para o Governador formalmente ordenar aos seus subordinados a aplicação direta da Constituição em lugar da disposição legal teratológica. Não se trata de mera interpretação pessoal de quem exerce a chefia do Poder Executivo, mas da interpretação oficial da Administração Pública.

A construção dessa interpretação constitucional administrativa impõe a democratização do procedimento de consulta quando neste se vislumbra a possibilidade de se concluir por uma inconstitucionalidade. Metamorfoseia-se num autêntico processo administrativo com a imprescindível observância das garantias constitucionais para os prejudicados e a colheita das interpretações de todos que possam auxiliar na concepção e desenvolvimento da interpretação oficial administrativa, pois o objetivo, num Estado Democrático de Direito, é integrar o administrado – expressão mais ampla que cidadão.(31)

Por outro lado, há possibilidade de nas funções de assessoramento ser incidentalmente constatada inconstitucionalidade de texto infraconstitucional ou de alguma interpretação que lhe seja atribuída. Do mesmo modo que na consultoria, o procedimento ou processo deve ser convertido em processo público constitucional, oportunizando-se o contraditório aos prejudicados e convocado o auxílio das demais forças interpretativas.

Quanto à atividade de defesa resplandece óbvio se tratar de advocacia de defesa do Estado. Contudo, o grande impasse diz respeito a “não se confundir a defesa do Estado com defesa do governo, se bem que, por vezes, possa ocorrer”.(32) E tal se deve ao fato de que do mesmo modo que no processo penal ao réu deve ser efetivamente garantida a ampla defesa, ao Estado também se deve assegurá-la, porque ambas as hipóteses encarnam interesses indisponíveis. Afirma-se categoricamente que, “no plano da defesa jurídica, a evolução é marcada pela defesa dita integral, que inclui a judicial e extrajudicial”.(33)

Pode perfeitamente ocorrer de se ter que defender o governo, uma vez que este dá tônica à atuação estatal, o que, inclusive, determina o comportamento do Estado em ações populares e civis públicas. A integralidade da defesa judicial está alicerçada no princípio da indisponibilidade do interesse público, evitando-se o êxito de aventuras jurídicas empreendidas contra o Poder Público e lesivas a toda sociedade. Trata-se igualmente de defesa da sociedade, desde que o mencionado princípio seja racionalmente ponderado com os demais. Do descomedimento remanesce tão-somente a do Estado. A obsessão, por sua vez, denota desvirtuada defesa do governo em prejuízo diferido ao próprio Estado. Constados indícios de excessivo apego à indisponibilidade do interesse público, o Procurador do Estado deve submeter o caso a parecer, cuja conclusão pode ser pela transação, reconhecimento da procedência do pedido, renúncia ao direito sobre que se funda a ação ou a não-interposição de recurso. Óbvio que essa manifestação deve ser aprovada e cumpridos os trâmites exigidos pela legislação de cada Estado-membro para sua efetivação.

Finalmente, a função de controle jurídico interno da atividade administrativa é reputada por muitos como a mais importante. Resulta das atribuições de consultoria e assessoria jurídica. Os Poderes Constituintes decorrentes de Ceará, Goiás, Piauí e Rio de Janeiro concederam expressamente às Procuradorias desses Estados tal função. Mas se reconhece que em todas as entidades estatais federadas há natural vocação da advocacia pública para a atividade de controle interno, qualitativamente distinto do tradicional exercido pelos demais órgãos de controle interno e do externo desempenhado pelo Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas. Mais do que controle interno da legalidade é um verdadeiro controle interno de constitucionalidade, aproximando-se da noção de jurisdição constitucional. Além disso, a interpretação constitucional do Procurador do Estado e do Distrito Federal é de inestimável auxílio na formação do convencimento dos Conselheiros dos Tribunais de Contas.

Esse controle interno de constitucionalidade é exercido difusamente por todos os Procuradores do Estado em todos os procedimentos ou processos administrativos que atuem. Suas funções de controle são perenemente cumpridas caso a caso, conciliando a interpretação da lei e demais atos normativos com a da Constituição, podendo a Procuradoria-Geral, nos casos de reconhecimento de inconstitucionalidade do texto legal ou de alguma interpretação dele extraível, recomendar ao Governador a expedição de ordem aos órgãos administrativos subordinados para não aplicarem o dispositivo legal ou interpretação da qual resulte inconstitucionalidade.

Concluída essa abordagem, queda-se inerte de dúvidas que a advocacia pública é uma atividade tipicamente estatal, configurando fidedigna carreira de Estado, restando obviamente vedada, em princípio, a contratação de advogados ou escritórios de advocacia(34) para a definição da interpretação administrativa oficial. Daí resplandecem, outrossim, importantes: (i) a autonomia institucional das Procuradorias-Gerais para complementar a já prestigiada independência funcional de cada Procurador; (ii) a escolha do Procurador-Geral dentre membros da carreira, conferindo maior seriedade técnica ao controle interno de constitucionalidade; (iii) a não-responsabilização da autoridade competente que age amparada em parecer jurídico razoavelmente fundamentado, ainda que eventualmente equivocado; e (iv) a responsabilização pessoal do Procurador por manifestações imprudentes e desprovidas de fundamentação técnica jurídica.

“A ninguém – salvo a governos totalitários e/ou corruptos – pode interessar uma Advocacia Pública enfraquecida ou esvaziada.”(35) Não se despreza a legitimidade dos eleitos democraticamente, porém a licitude de suas políticas encontra limites no sistema constitucional. Do mesmo modo que não se admite o abuso de direito, é intolerável o abuso do poder democrático, corporificado na demagogia e na irresponsabilidade das maiorias ocasionais e de agentes políticos inconseqüentes. Diogo de Figueiredo Moreira Neto afirma que “o vetor democrático é pelo pluralismo, o que justifica a existência de vários órgãos de controle”.(36)

Conclusões

A constitucionalização de todos os ramos do direito e, em especial, do direito administrativo norteia a superação de antigos paradigmas. A atuação dos órgãos administrativos se legitima na Constituição, censura-se a vinculação positiva somente na lei, de modo que a definição de interesse público não fica ao livre arbítrio do legislador ou do administrador, sendo passível de controle de constitucionalidade. Disso resulta a obrigatoriedade dos advogados públicos empreenderem interpretação constitucional preventiva no exercício de seu mister.

Sem desprezar a interpretação lato sensu dos estadistas, políticos, administradores, cidadãos, administrados, sociedade civil organizada e opinião pública, cabe aos Procuradores do Estado e do Distrito Federal serem os intérpretes constitucionais oficiais da Administração Pública dessas entidades estatais. À medida que o processo público se afunila na inevitável interpretação técnica, são os Procuradores responsáveis pela depuração das variáveis interpretativas, catalisando a univocidade da norma, assim entendida como concretização da Constituição no seio da Administração Pública.

Tal ofício configura verdadeiro controle interno de constitucionalidade, desde a elaboração de atos normativos de iniciativa do Governador, passando pela recomendação de sanção ou veto jurídico aos autógrafos de lei e abraçando todas as atividades de consultoria, assessoramento e representação exercidas pelos Procuradores de Estado e do Distrito Federal. Estes podem ser considerados verdadeiros Procuradores do Estado Democrático Constitucional, cujos nobres misteres legitimam em parte aos Governadores determinarem a não-aplicação de normas inconstitucionais pelas Administrações Públicas que chefiam. A complementação da legitimação advém do procedimento, ou melhor, do processo público de interpretação democrática, progressivamente inclusivo e integrador das diversas potências interpretadoras.

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Notas

*Tese apresentada e aprovada no XXXI Congresso Nacional de Procuradores de Estado, realizado de 10 a 14 de outubro de 2005 em Florianópolis-SC.

1. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Inovações no direito administrativo brasileiro. Interesse Público, Porto Alegre, ano 6, n. 30, p. 39, mar./abr. 2005.

2. BINENBOJM, Gustavo. Da supremacia do interesse público ao dever de proporcionalidade: um novo paradigma para o direito administrativo. Revista Brasileira de Direito Público – RBDP, Belo Horizonte, ano 3, n. 8, p. 81, jan./mar. 2005.

3. Op. cit ., p. 40.

4. Idem. p. 48

5. BARROSO, Luis Roberto. O Direito constitucional e a efetividade de suas normas: Limites e possibilidades da Constituição Brasileira. 4. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. Nota prévia, p. X.

6. BAPTISTA, Patrícia Ferreira. Transformações do direito administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 129-130.

7. Op cit ., p. 83.

8. DI PIETRO, Op. cit., p. 47.

9. MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade. São Paulo: Celso Bastos Editor, 1998, p. 68: Em se tratando de imposição de restrições a determinados direitos, deve-se indagar não apenas sobre a admissibilidade constitucional da restrição eventualmente fixada, mas também sobre a compatibilidade das restrições estabelecidas com o princípio da proporcionalidade. Essa nova orientação, que permitiu converter o princípio da reserva legal no princípio da reserva legal proporcional.

10. Por exemplo: Humberto Bergmann Ávila, Sabino Cassese, Paulo Ricardo Schier, Carlos Ari Sundfeld, Alexandre Santos de Aragão, Gustavo Binenbojm e Leonel Ohlweiler.

11. DI PIETRO, Op. cit., p. 49.

12. Idem. p. 54.

13. Ibidem. p. 54.

14. FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Competência dos tribunais administrativos para controle da constitucionalidade.Interesse Público, Porto Alegre, ano 6. n. 24, p. 25, mar./abr. 2004.

15. Idem. p. 24.

16. CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito constitucional. 10. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 194.

17. QUEIROZ, Ari Ferreira. Direito constitucional. 7. ed. Goiânia: IEPC, 1996, p. 62.

18. CARVALHO, Op. cit., p. 194.

19. QUEIROZ, Op. cit., p. 62-63.

20. CARVALHO, Op. cit., p. 193.

21. AMARAL, Rafael Caiado. Breves ensaios acerca da hermenêutica constitucional de Peter Häberle. Jus Navigandi, Teresina, a. 7, n. 64, abr. 2003. Disponível em: <http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=3995>. Acesso em: 21 jul. 2005.

22. Idem.

23. Ibidem.

24.  HÄBERLE, Peter. Hermenêutica constitucional: A sociedade aberta dos intérpretes da Constituição: contribuição para a interpretação pluralista e procedimental da Constituição. Tradução de Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Sergio Antônio Fabris Editor, 1997. p. 26-27.

25. BARROSO, Luís Roberto. Fundamentos teóricos e filosóficos do novo direito constitucional brasileiro (Pós-modernidade, teoria crítica e pós-positivismo). Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ - Centro de Atualização Jurídica, v. I, n. 6, setembro, 2001. Disponível em: <http://www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 20 maio 2004.

26. GRANDE JÚNIOR, Cláudio. A advocacia pública no Estado democrático de direito. Boletim Doutrina ADCOAS, Rio de Janeiro, ano 7, n. 23, p. 450-451, 1. quinzena dez., 2005.
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27. MOREIRA, Egon Bockmann. A Lei de improbidade, o Ministério Público e a advocacia Pública (considerações acerca da "Defesa Pública" nas ações de improbidade). Revista brasileira de direito público – RBDP, Belo Horizonte, ano 2, n. 7, p. 99, out./dez. 2004.

28. SOUTO, Marcos Juruena Villela. O papel da advocacia pública no controle da legalidade da administração. Interesse Público, Porto Alegre, ano 6, n. 28, p. 48-49, nov./dez. 2004.

29. OMMATI, Fides Angélica. Advocacia pública: algumas reflexões. Jus Navigandi, Teresina, a. 5, n. 51, out. 2001. Disponível em: <http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=2111>. Acesso em: 03 mai. 2004.

30. SOUTO, Op. cit., p. 55.

31. SOUTO, Idem.

32. OMMATI, Fides Angélica. Op. cit.

33. Idem.

34. GRANDE JÚNIOR, Cláudio. O estado democrático de direito e a incipiente advocacia pública brasileira. Revista do Tribunal Regional Federal – Primeira Região, Brasília, v. 16, n. 12, p. 12, dez. 2004.

35. SOUTO, Op. cit., p. 62.

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