Direito econômico e política monetária: </I>limitações constitucionais de atuação das autoridades monetárias do Brasil

Direito econômico e política monetária: limitações constitucionais de atuação das autoridades monetárias do Brasil

Autor: Marcos Josegrei da Silva
Juiz Federal
Publicado na Edição 21 – 19.12.2007

Sumário: Introdução. 1 O Direito Econômico, a política econômica e a Constituição Federal. 2 O Direito Monetário e a política monetária no Brasil. 3 Autoridades monetárias nacionais e suas áreas de competência institucional. 4 Limitações constitucionais ao exercício do poder monetário e às suas respectivas autoridades. Conclusão. Referências bibliográficas.

Introdução

O presente trabalho pretende, de maneira sintética, abordar as questões relativas à inserção no âmbito do Direito Econômico dos institutos e órgãos relacionados à Política Monetária Nacional e a sua conformação com os regramentos de direito vigentes no Brasil, contrastando sua atuação às diretrizes constitucionais insertas na Carta de 1988.

Para isso, inicia-se a pesquisa com a exposição das definições, institutos e conceitos inerentes ao Direito Econômico e a sua natural derivação da Ordem Constitucional vigente. Na seqüência, se fará breve explanação acerca do conteúdo do chamado Direito Monetário para, em seguida, adentrar no estudo da Política Monetária Nacional, detalhando as Autoridades Monetárias, sua constituição, áreas de competência institucional e, por fim, as limitações jurídicas que lhes são impostas, seja derivadas de disposições constitucionais e legais explícitas, seja daquelas que são implícitas e decorrem do sistema abraçado pelo constituinte brasileiro nos princípios extraídos da Magna Carta de 1988. Ao fim, expõem-se as considerações conclusivas.

1 O Direito Econômico, a política econômica e a Constituição Federal

De acordo com Fábio Konder Comparato, citado por EROS ROBERTO GRAU, o Direito Econômico é “o conjunto das técnicas jurídicas de que lança mão o Estado contemporâneo na realização de sua política econômica”.(1) Também acorde com o mesmo autor, agora citando Washington Peluso Albino de Souza, este é “o ramo do Direito, composto por um conjunto de normas de conteúdo econômico e que tem por objeto regulamentar as medidas de política econômica referentes às relações e interesses individuais e coletivos, harmonizando-as – pelo princípio da ‘economicidade’ – com a ideologia adotada na ordem jurídica”, pois “cuida-se de ramo do Direito que se aplica a regulamentar as medidas de política econômica que adota uma linha de maior vantagem nas suas decisões”.(2) A partir desses ensinamentos, conclui, com brilhantismo, o Ministro do Supremo Tribunal Federal que o que peculiariza o Direito Econômico “como ramo do Direito é, portanto, a sua destinação à instrumentalização, mediante ordenação jurídica, da política econômica do Estado” para, ao fim, arrematar que “eis aí, pois, o Direito Econômico que a Constituição de 1988 refere, no seu art. 24, I, como matéria a respeito da qual compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal, concorrentemente, legislar”.(3)

Evidentemente, outras definições há acerca do real significado do Direito Econômico como ramo da ciência jurídica, destacando-se a discussão existente sobre a própria denominação da disciplina, travada a partir da alegada distinção conceitual existente entre aquele e o chamado Direito da Economia, acirrando-se a divergência intelectual sobretudo entre franceses e italianos, com estes, em regra, entendendo ser de melhor técnica a segunda denominação, e aqueles optando pela primeira. Enfim, atualmente, a questão parece estar melhor definida, concluindo-se que o chamado Direito Econômico se caracterizaria pelo seu objeto e o Direito da Economia pela especificidade das normas que produz, não havendo, dessa forma, contraposição conceitual relevante entre um e outro.(4)

De toda sorte, claro está que EROS GRAU adota um conceito restrito de Direito Econômico, uma vez que o entende destinado a solucionar questões postas pela intervenção do Estado nas relações econômicas, não acolhendo em sua obra o chamado conceito amplo, o qual reconhece a existência deste ramo jurídico em toda a regra que tenha sido editada para reger relações humanas de índole econômica.(5)

Independentemente do mérito teórico de cada entendimento, consideramos que o professor do Largo São Francisco foi quem, de fato, extraindo sua conceituação do sistema constitucional pátrio, logrou bem ajustar a definição aos princípios constitucionais vigentes a respeito da matéria em nosso País, daí o acerto de sua definição.

Assim considerando, releva notar que a noção de política econômica tal como se conhece atualmente remonta ao pós-Primeira Guerra, intensificando-se a partir da crise de 1929 nos Estados Unidos, sendo conseqüência direta da concentração de empresas e relacionamento de massas, “a exigir a interferência de um intermediário a influir no direcionamento e na condução da economia”.(6) Surgem, então, medidas de política econômica adotadas pelos Estados. Estas passaram a interessar ao Direito, à vista do conjunto sistemático de normas destinadas a reger a economia, emanadas pelo ente estatal. Daí, então, o Direito Econômico, na formatação exposta por Grau, conforme se descreveu.(7)

Evidentemente, em um Estado Democrático de Direito, norteado por valores constitucionais como ocorre no nosso, toda decisão de política econômica – e, antes ainda, da própria ordenação jurídica respectiva – há de derivar da Constituição Federal. Nesse passo, indispensável se faz a identificação dos princípios que, direta ou indiretamente, orientam a Ordem Econômica e, por conseqüência, o Direito Econômico e as Políticas Econômicas a serem empreendidas no País.

Assim, destacam-se, exemplificativamente, além daqueles expressamente dispostos no Título VII, em particular no seu art. 170, os seguintes: dignidade da pessoa humana; soberania nacional; propriedade privada; função social da propriedade; valores sociais do trabalho e livre iniciativa; garantia do desenvolvimento nacional; livre concorrência; defesa do consumidor; defesa do meio ambiente; construção de uma sociedade livre, justa e solidária; redução das desigualdades regionais e sociais; pleno emprego; tratamento favorecido para empresas brasileiras de pequeno porte; proteção da empresa nacional; garantia do direito de greve; erradicação da pobreza.

Evidentemente, nem todos os princípios descritos são auto-explicativos. Todavia, não cabe neste trabalho o detalhamento de cada um deles e o seu conteúdo axiológico, merecendo registro, por ora, tão-somente a circunstância de que, em vista de sua natureza, haverão sempre de ser observados pelo Direito Econômico, em qualquer de suas manifestações, seja por meio de Emendas à Constituição, seja por diplomas legislativos infraconstitucionais, seja por medidas de política econômica adotada por quaisquer dos entes públicos que componham o aparato estatal, no âmbito de suas competências. Em não sendo assim, estar-se-á diante de clara violação a dispositivo constitucional, sujeito às medidas administrativas e jurisdicionais aptas e coarctá-los.

2 O Direito Monetário e a política monetária no Brasil

O Direito Monetário deve ser entendido como um ramo do direito muito recente, originado do desdobramento do Direito Econômico – embora ainda seja discutível a sua autonomia científica em relação a este –, com vínculos com o Direito Administrativo e o Direito Constitucional, decorrente das diversas crises e que, segundo ARNOLDO WALD:

“significa ou deveria significar a aplicação das normas do Estado de Direito a um campo no qual o Poder Público sempre foi arbitrário. É um direito elaborado por economistas e tecnocratas que o Prof. Mário Henrique Simonsen nos informou serem, na maioria dos casos, ignorantes ou pouco imaginativos. Este direito deve ser, por outro lado, interpretado pelos juristas e aplicado pelos magistrados, um direito que não se ensina nas faculdades mas que assumiu a maior importância na prática dos tribunais.”(8)

É o direito monetário, em suma, aquele que representa o conjunto de normas aplicáveis à moeda, entendida esta tanto como instrumento de pagamento abrangendo o curso legal e o curso forçado (moeda de liquidação), como denominador comum de valores (unidade de conta), abrangendo os índices ou indexadores.(9)

A partir desse conceito, portanto, é possível enquadrar a política monetária como objeto de estudo do direito monetário. E, sobre isso, WALD entende que deveria ela:

“ser fixada por um Banco Central autônomo, para que o Estado, que atualmente é o maior devedor, não seja, simultaneamente, parte e juiz na fixação do valor da moeda. A autonomia não deve, todavia, significar o corporativismo, mas o poder de tomar medidas eficazes contra a inflação.”(10)

O direito monetário, assim, é que vai possibilitar a aplicação de normas eficazes ao controle da inflação, já que esta se faz, indiscutivelmente, presente em todos os ordenamentos. Esse reconhecimento, inclusive, é que possibilitou o surgimento do direito monetário, eis que, durante muito tempo, a inflação era tida como inexistente e acreditava-se na existência de uma “moeda estável”. Apenas quando esse mito caiu por terra, reconhecendo os economistas, no fim do século XIX e no início do século XX, as oscilações do poder aquisitivo, é que a “ilusão da moeda estável” (expressão criada por Irving Fisher) foi superada.(11)

Foi a partir da década de 1920, portanto, que o direito monetário passou a ser tratado na doutrina estrangeira, “com os trabalhos de Arthur Nussbaum, na Alemanha, e Tullio Ascarelli, na Itália, mas só começou a preocupar os juristas brasileiros a partir da década de 1950, quando se admitiu a existência, por parte do Estado, de um verdadeiro poder monetário”.(12)

A partir dessa década o direito monetário assumiu grande relevância no ordenamento jurídico brasileiro, desenvolvendo-se como direito regulador e limitador do poder monetário do Estado.

O Estado, com o reconhecimento da inexistência de uma moeda estável e, por conseqüência, da inflação, passou a interferir nas relações patrimoniais, antes desenvolvidas apenas entre o credor e o devedor, fixando o valor da moeda e o índice e redimensionando as prestações das partes.

Por outro lado, uma tal “soberania monetária” do Estado não pode, a partir da necessidade de sua interferência, transmutar-se em uma ditadura. Imprescindível, nesse aspecto, a atuação do direito monetário, fixando “os limites entre os interesses individuais e o aparente interesse geral, entre o patrimônio individual, que deve ser resguardado, e a necessidade de combater a inflação e de garantir a paz social é tarefa difícil, tornando-se o calvário não só dos credores, mas também dos juristas, dos advogados e, especialmente, dos juízes”(13) .

Ocorre que, como bem critica WALD, “o direito monetário não tem sido elaborado pelos bacharéis, ensejando um verdadeiro caos”, acrescentando que “o Poder Público, que, na área monetária, sempre foi dirigido por economistas, tem manifestado ‘verdadeira fúria’ legiferante e suas normas são escritas em ‘economês’”.(14)

No entendimento ainda do citado autor, porém, esse poder monetário historicamente “não encontra na Constituição, nem mesmo na lei, as limitações que existem em relação aos demais, embora tenha havido recentes tentativas nesse sentido”.(15)

O poder monetário, ainda segundo seus dizeres, passa a ser exercido de forma irrestrita, não sofrendo qualquer limitação como, por exemplo, ocorre com relação ao poder de tributar do Estado, de forma que se mostra fundamental a existência de uma legislação monetária, decorrente de um direito monetário. Afinal, este “exige velocidade, é o instrumento de combate contra a inflação e nem sempre se coaduna com a lentidão que, algumas vezes, tem caracterizado a elaboração legislativa pelo Congresso Nacional”.(16)

Temos, todavia, que a afirmação é apenas em parte verdadeira.

Afinal, embora efetivamente se reconheça que o Direito Monetário ainda carece de regulamentação mais amiúde em termos infraconstitucionais, há de se respeitarem, na condução da política monetária – objeto desta disciplina jurídica –, os princípios norteadores do Direito Econômico anteriormente referidos, dada mesmo a controvertida admissão de autonomia daquele em relação a este e, ainda que assim não fosse, em face de uma questão de técnica interpretativa norteada pelos critérios teleológico e sistemático.

Então, inadmissível a nosso juízo se reconhecer a propalada ausência absoluta de regras a orientarem o exercício dos poderes estatais derivados do Direito Monetário, sendo, sim, perfeitamente viável e, mais do que isso, indispensável que este guarde observância a tais princípios de índole constitucional.

Com relação especificamente à chamada política monetária se pode afirmar que ela se insere em um grupo de quatro políticas que se devem identificar com a política econômica global de um determinado Estado, a saber: política fiscal, cambial e de rendas, além, é claro, da própria política monetária. A política econômica global deve estar de acordo com os objetivos desse Estado. Tais objetivos independem de uma ou outra corrente ideológica que, momentaneamente, ocupe posição de governo, pois, como vimos, têm eles assento constitucional. Assim, devem sempre consistir “em promover o desenvolvimento econômico, garantir o pleno emprego e sua estabilidade, equilibrar o volume financeiro das transações econômicas com o exterior, estabilidade de preço e controle da inflação, promover a distribuição da riqueza e das rendas”.(17)

A política monetária pode ser definida “como o controle da oferta da moeda e das taxas de juros que garantam a liquidez ideal de cada momento econômico”.(18) Segundo HENRIQUE MARINHO:

“é, sem dúvida, um importante instrumento por intermédio do qual as autoridades governamentais procuram atuar com a finalidade de promover a estabilidade econômica do país. Quanto mais desenvolvido é o sistema financeiro, mais eficiente se torna a utilização de instrumentos tradicionais de controle monetário.”(19)

A respeito dos mencionados instrumentos, podem eles ser elencados na seguinte ordem: recolhimentos compulsórios (depósitos compulsórios), redesconto (empréstimo de liquidez ou assistência financeira de liquidez), operações de mercado aberto e controle e seleção de crédito. O primeiro regula o multiplicador bancário, imobilizando uma parte maior ou menor dos depósitos, restringindo ou alimentando processo de expansão dos meios de pagamento; o segundo é o socorro que o órgão de centralização bancária oficial fornece aos bancos para atender a suas necessidades momentâneas de caixa, fazendo com que os meios de pagamento sejam reduzidos ou expandidos; o terceiro é o mais ágil deles e, por seu intermédio, são permanentemente regulados a oferta monetária e o custo primário do dinheiro na economia, manipulando as taxas de juros de curto prazo e garantindo a liquidez dos títulos públicos, por meio da negociação do mercado de tais títulos; o quarto constitui um instrumento de restrição ao livre funcionamento das forças de mercado, controlando o volume e o destino do crédito, taxas de juros, bem como limites e condições de créditos.(20)

No Brasil, até 1964, não existia controle monetário rigoroso, limitando-se a política respectiva à arrecadação de encaixes compulsórios e concessão de redescontos aos bancos por parte do Banco do Brasil. Segundo Henrique MARINHO:

“apesar disso, a base monetária fugia ao seu controle, já que as decisões de programação orçamentária estavam sob responsabilidade do governo federal, enquanto a política cambial era controlada pelo Ministério da Fazenda, tornando ineficiente qualquer tentativa de estabelecimento de metas de controle orçamentário, uma vez que não havia interdependência de objetivos”.(21)

Esclareça-se que no âmbito daquele Ministério da Fazenda criara-se a Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC), por meio do Decreto nº 293/45, objetivando exercer o controle monetário, atuando como órgão consultivo, cujo poder de decisão era na prática bastante reduzido, incumbindo, como se citou, ao Banco do Brasil a execução do rudimento de política monetária até então existente. Somente a partir daquele ano, com o advento da Lei nº 4595/64, que instituiu o Sistema Financeiro Nacional, é que se passaram a adotar as políticas descritas.

A partir daí, portanto, se inaugura uma nova fase na história do Direito Econômico/Direito Monetário no Brasil, com a criação das chamadas autoridades monetárias e a definição de suas competências legais.

3 Autoridades monetárias nacionais e suas áreas de competência institucional

Nas palavras de Henrique MARINHO,

“O Sistema Financeiro Nacional é composto por dois principais grupos institucionais: as autoridades monetárias, que são responsáveis pelo funcionamento do sistema, fiscalizando-o e regulando sua atuação através de normas de interesse da Economia Nacional, e as instituições financeiras, que são responsáveis pela intermediação entre os que poupam e investem, operando no sistema em conformidade com as orientações traçadas pelas autoridades monetárias. A Lei n.º 4.595, de 31.12.64, estruturou o atual Sistema Financeiro, delimitando áreas de atuação das instituições componentes do Sistema Financeiro, limitando-o quanto à captação e aplicação de recursos específicos, de modo que umas não interfiram nas operações das outras.

As instituições operam de acordo com sua área de atuação, classificando-se em grupos pertencentes ao Sistema Monetário – operam com haveres de utilização imediata, isto é, os depósitos à vista e o papel-moeda em poder do público, já que ambos possuem poder de compra na própria moeda. São chamados haveres monetários.

Há também o grupo que opera no Sistema Não-Monetário – são as instituições financeiras de aplicações somente movimentáveis depois de um prazo preestabelecido, denominados ‘haveres não-monetários’. São, por exemplo, os depósitos a prazo. As instituições não-monetárias não têm o poder de multiplicação dos meios de pagamento, porque elas apenas realizam transferências de fundos de poupadores.”(22)

As autoridades monetárias são o Banco Central do Brasil e o Conselho Monetário Nacional. São consideradas autoridades de apoio a Comissão de Valores Mobiliários, o Banco do Brasil, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e a Caixa Econômica Federal. As instituições financeiras são os bancos comerciais, demais bancos de desenvolvimento, cooperativas de crédito, sociedades de crédito, financeiras, DTVM, corretoras, sociedades de arrendamento mercantil, de crédito mobiliário, dentre outras.(23)

As competências de cada um desses órgãos são fixadas originariamente no diploma legislativo já mencionado (também conhecido como “Lei da Reforma Bancária”), com as alterações que posteriormente lhe foram introduzidas, especificamente a Lei nº 4.728/65, a Lei nº 6.024/74, a Lei nº 6.045/74, a Lei nº 6.385/76, a Lei nº 6.404/76 e a Lei nº 7.450/85.

Nesse passo, o Conselho Monetário Nacional é o órgão máximo do sistema, competindo-lhe traçar normas de política monetária e fixar as diretrizes de política monetária creditícia e cambial no país. Não lhe cabem funções executivas, tendo se transformado num verdadeiro conselho de política econômica. É ele quem adapta o volume interno dos meios de pagamento às necessidades da economia, objetivando prevenir surtos inflacionários, orienta a aplicação de recursos das instituições financeiras, vela pelo equilíbrio do balanço de pagamentos e zela pela liquidez e pela solvência das instituições financeiras. Igualmente, autoriza as emissões de papel-moeda até um limite restrito, disciplina o crédito, determina taxas de recolhimento compulsório, estabelece normas para transações com títulos públicos, regulamenta as operações de redesconto e fixa diretrizes da política cambial.

Por seu turno, o Banco Central do Brasil é uma autarquia federal, sucedeu a SUMOC, sendo o órgão executivo central do sistema, detendo a responsabilidade de cumprir e fazer cumprir as disposições que regulam o seu funcionamento e as normas expedidas pelo Conselho Monetário Nacional. Nesse contexto, cabe-lhe a emitir papel-moeda autorizado pelo CMN ou pelo Poder Legislativo, receber os recolhimentos compulsórios dos bancos comerciais, realizar operações de redesconto e empréstimo às instituições financeiras, regular o serviço de compensação de cheques, instrumentalizar a política monetária por meio da compra e venda de títulos públicos federais, exercer o controle do crédito e a fiscalização das instituições financeiras, autorizando-lhes o funcionamento, vigiar a interferência de outras empresas nos mercados financeiros e de capitais e controlar o fluxo de capitais estrangeiros no mercado cambial. Ele, então, funciona como “banco dos bancos”, gestor do sistema financeiro, executor da política monetária, banco emissor e financiador do Tesouro Nacional, administrando a dívida pública.

Nas palavras de FORTUNA,

“é por meio do Banco Central que o Estado intervém diretamente no Sistema Financeiro e, indiretamente, na economia. Em países como Alemanha, Japão e Estados Unidos, o Banco Central é independente, ou seja, seus diretores são designados pelo Congresso, eleitos com um mandato fixo de oito a quatorze anos. Não há subordinação ao Tesouro. Ele atua como um verdadeiro guardião da moeda nacional, garantindo a pujança e o equilíbrio do mercado financeiro e da economia, protegendo seu valor, impedindo que os gastos do governo sejam bancados pela emissão de dinheiro, fator de desvalorização da moeda. É um quarto poder, além do Executivo, Legislativo e Judiciário. Os tesouros desses governos emitem títulos federais para se endividarem, enquanto os Bancos Centrais lançam papéis para garantir a liquidez do sistema. Se a inflação sobe, o Banco Central local vende mais papéis, aumentando a taxa de juros para recolher dinheiro do mercado e controlar a demanda da população, reduzindo o ritmo de alta dos preços.”(24)

Por fim, quanto às autoridades de apoio, cabe mencionar que a Comissão de Valores Mobiliários é órgão normativo do sistema, voltado para a disciplina e a fiscalização do mercado de valores mobiliários não emitidos pelo Sistema Financeiro e pelo Tesouro, ou seja, para o mercado de debêntures e ações. Objetiva o fortalecimento deste mercado. O Banco do Brasil, até janeiro de 1986, era considerado co-responsável pela emissão de moeda, ocasião em que o CMN suprimiu essa sua condição, tendo se tornado um banco múltiplo tradicional, com a particularidade de operar como agente financeiro do governo, sobretudo na execução do crédito rural e nele funcionar a Câmara de Compensação de Cheques. O BNDES, criado em 1952, é a instituição responsável pela política de investimentos de longo prazo da União, sendo a principal instituição financeira de fomentos do país, voltada para fortalecer o setor empresarial, atenuar desequilíbrios regionais, desenvolver exportações e, sobretudo, impulsionar o desenvolvimento econômico-social do país. Por fim, a Caixa Econômica Federal é a responsável, como instituição financeira, por operacionalizar as políticas da União para habitação popular e saneamento básico, sendo um banco de apoio ao trabalhador de menor renda, captando a economia popular e concedendo empréstimos de caráter assistencial sócio-econômico.

4 Limitações constitucionais ao exercício do poder monetário e às suas respectivas autoridades

Como se viu, a política monetária nacional, ditada pela União, é implementada pelas autoridades monetárias e, em um segundo momento, por aquelas que lhes prestam apoio, de acordo com a discriminação de competências funcionais anteriormente mencionadas. A questão que se pretende perquirir nesta ocasião diz com as limitações jurídicas decorrentes do ordenamento constitucional no âmbito de atuação estatal no exercício do seu poder monetário.

Nesse contexto, de acordo com WALD,

“O exercício do poder monetário, que tem os seus fundamentos na Constituição e na lei, deve resguardar o valor da moeda e ser exercido no interesse do desenvolvimento do país. Assim, cabe ao Estado, e, de modo específico, aos seus órgãos de política monetária, atuar como guardião da moeda, assegurando não somente o seu curso legal e forçado e a sua função de instrumento de pagamento, mas também a permanência e a constância do seu valor, a função que a moeda exerce de unidade de conta e de reserva de valor.”(25)

Então, reconhecendo-se o acerto da afirmação acima, há de se concluir que toda a formulação de política monetária possui assento constitucional, derivando indiscutivelmente dos princípios inseridos na Carta de 1988. Esses princípios, já antes mencionados, possuem entre si a característica de identificar o modelo econômico pelo qual o constituinte optou, marcadamente o capitalista. Por outro lado, os mesmos princípios, ao tempo em que demonstram a adoção do capitalismo, também reconhecem a superação da ordem econômica liberal em favor de uma ordem econômica intervencionista.(26)

A esse propósito, as palavras de GRAU:

“A ordem econômica (mundo do dever-ser) produzida pela Constituição de 1988 consubstancia um meio para construção do Estado Democrático de Direito que, segundo o artigo 1º do texto, o Brasil constitui. Não o afirma como Estado de Direito Social – é certo –, mas a consagração dos princípios da participação e da soberania popular, associada ao quanto se depreende da interpretação, no contexto funcional, da totalidade dos princípios que a conformam (a ordem econômica), aponta no sentido dele.”(27)

A partir desse entendimento compreende-se a intervenção estatal no planejamento e na orientação da política monetária brasileira, pontuada pelas sucessivas crises econômicas experimentadas nos últimos quarenta anos, algumas com invejável capacidade desastrosa, notadamente nas vezes em que se interferiu “no poder aquisitivo da moeda para reduzir a sua própria dívida e utilizar a inflação para aumentar a tributação”.(28) Em todos esses casos, as políticas monetárias adotadas o foram diretamente pelo próprio Chefe do Poder Executivo, avalizado pelo Legislativo, ou por meio de diretrizes gerais complementadas por verdadeiras “cartas brancas” ao CMN e ao BACEN para que administrativamente regulassem a condução do poder monetário, nem sempre, seja na primeira, seja na segunda forma, observando os ditames constitucionais.

Em regra, argüia-se a imperiosidade do combate à inflação, mas o reiterado desprezo às normas constitucionais acabou por inspirar a inserção do artigo 153, § 22, da Constituição Federal de 1967, para que este assegurasse a “exata correção monetária”. Isso não se admite.

Atualmente, considerando-se o Estado de Direito em que se vive, impõe-se a observância, por parte das autoridades que exercem o poder monetário, dos princípios constitucionais descritos, calcados nos valores da livre iniciativa, da dignidade da pessoa e da promoção do bem comum, o que justifica a própria intervenção estatal neste ramo das relações sociais. De todo modo, evidentemente, esta deve respeitar as diretrizes da necessidade e da proporcionalidade, com vista a que se logre o atingimento dos objetivos sociais contidos em nossa Constituição.

A tanto se sujeitam o Chefe do Poder Executivo, os legisladores e, também, os órgãos responsáveis pela elaboração técnica das diretrizes de política monetária (CMN e BACEN), podendo todas as deliberações adotadas no âmbito de quaisquer deles ser contrastadas judicialmente em face dos valores constitucionais, sobretudo no âmbito do Supremo Tribunal Federal. Quanto aos dois últimos, editam resoluções, circulares e portarias, expandindo ou retraindo o crédito, restringindo ou estimulando a entrada de capital estrangeiro e impondo limites ao endividamento dos estados e municípios, e, como disse Jean Paul VEIGA DA ROCHA, “em todos esses casos, são criadas pesadas restrições a princípios jurídicos constitucionais, como a autonomia da vontade, liberdade contratual, propriedade privada, livre iniciativa, livre concorrência e mesmo ao princípio federativo”.(29)

A par das discussões existentes sobre os limites do poder regulamentar – e a indiscutível necessidade de sua explicitação – tanto do CMN quanto do BACEN, que não cabem neste pequeno trabalho, o fato é que ele inegavelmente existe, conforme já se mencionou e, assim, deve respeitar as diretrizes contidas na Constituição.

Afinal, como reconhece WALD,

“A União Federal exerce o poder monetário dentro dos limites de sua competência e atendendo às normas constitucionais vigentes, não se tratando, todavia, de um poder discricionário, mas de uma atribuição condicionada pelo espírito e pelo sistema da própria Constituição e que encontra, assim, limites nos direitos individuais. O abuso ou desvio de poder, tanto na área monetária quanto na área tributária ou administrativa, não encontra amparo na Constituição e na lei, sendo condenado o exercício do poder arbitrário ou desarrazoado, conforme tem entendido o Supremo Tribunal Federal.”(30)

O poder monetário, nesse sentido, não pode, de forma alguma, prejudicar o interesse dos contribuintes, apresentando-se como confiscatório ou desapropriatório.(31)

O Direito Monetário, portanto, ao trazer em seu bojo os ditames constitucionais, dentre os quais pode-se citar a proibição da taxação excessiva (art. 150, IV, CF/88), vem expressamente a limitar o poder monetário estatal, garantindo à sociedade, inclusive, a proteção do due process of law (art. 5º, LIV, da CF/88).

Por fim, retomando a concepção de que, embora careçam o Direito Monetário e, via de conseqüência, os órgãos responsáveis pela implementação da política monetária que dele faz parte de regulamentação infraconstitucional mais amiúde, o que, como já se disse, é inquestionável, é indispensável reconhecer a sua sujeição aos princípios e diretrizes constitucionais informadores do Direito Econômico. Em caso de violação a estes, pode haver questionamento imediato perante o Poder Judiciário, inclusive perante o Supremo Tribunal Federal, tal como ocorreu nos casos envolvendo os chamados “Plano Collor”, “Plano Bresser”, “Plano Verão” e “Fundo Garantidor do Crédito”.(32)

Conclusão

O Direito Econômico, em sua definição estrita, é o ramo da Ciência Jurídica destinado a ordenar a política econômica em um determinado Estado. Seu estudo foi intensificado na Europa no pós-Primeira Guerra e, em seguida, no continente americano, por ocasião da crise experimentada nos Estados Unidos em 1929, oportunidade em que os Estados passaram a intervir nas relações econômicas, assumindo um papel ativo na regulação destas, do que se não cogitava até então, em face da concepção amplamente liberal até então vigente nesta área.

Aquele tem esteio constitucional, a exemplo das demais disciplinas desta área do conhecimento humano. Por isso, deve, ao lhe ser dada concretude, observar os princípios e diretrizes que lhe impõe a Constituição Federal, destacando-se, no caso brasileiro, além daqueles expressamente dispostos no Título VII, em particular no seu art. 170, a dignidade da pessoa humana; soberania nacional; propriedade privada; função social da propriedade; valores sociais do trabalho e livre iniciativa; garantia do desenvolvimento nacional; livre concorrência; defesa do consumidor; defesa do meio ambiente; construção de uma sociedade livre, justa e solidária; redução das desigualdades regionais e sociais; pleno emprego; erradicação da pobreza, dentre outros.

As políticas econômicas são as formas de expressão desse Direito. São a sua face visível e sensível no cotidiano.

Como desdobramento do Direito Econômico, seja como ramo autônomo que dele se desgarrou como sustentam alguns, seja como subespécie como entendem outros – aos quais o subscritor deste trabalho se alinha –, tem-se o chamado Direito Monetário, cuja manifestação típica se dá por meio das políticas monetárias. É o conjunto de normas aplicáveis à moeda, entendida esta tanto como instrumento de pagamento abrangendo o curso legal e o curso forçado, como denominador comum de valores, abrangendo os índices ou indexadores. Seu objeto de estudo é a política monetária, tendo esta adquirido importância cada vez maior a partir do momento em que se verificou a incidência do fenômeno da espiral inflacionária em todo o mundo, tendo surgido a necessidade de regulação dos fluxos monetários, com o fim de mantê-la em patamares aceitáveis.

A política monetária é o controle da oferta da moeda e das taxas de juros que garantam a liquidez ideal de cada momento econômico, sendo composta por um grupo de quatro políticas: política fiscal, cambial e de rendas, além, é claro, da própria política monetária, cujos objetivos finais em sua condução devem estar de acordo com as diretrizes postas no ordenamento constitucional.

No Brasil, até 1964, não existia controle monetário rigoroso e o rudimento até então era exercido pelo Banco do Brasil e, mais adiante, em 1945, de forma muito tímida pela Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC), por meio do Decreto nº 293/45. Com o advento da Lei nº 4.595/64, que instituiu o Sistema Financeiro Nacional, é que se passaram a adotar políticas monetárias mais complexas, efetivas e eficientes, instituindo-se as chamadas autoridades monetárias. Estas são o Banco Central do Brasil e o Conselho Monetário Nacional.

O órgão máximo do sistema é o Conselho Monetário Nacional, que dita as regras gerais, secundado pelo Banco Central, entidade executiva, e este pelas mencionadas autoridades de apoio, cujas competências foram delineadas.

Todos estes exercem o poder monetário e, para o desempenho de suas funções, têm de seguir os ditames constitucionais, independentemente da ideologia do detentor do poder em determinado momento histórico, visto que se sujeitam indiscutivelmente aos princípios insculpidos na Constituição da República, até porque em razão deles próprios é que se fundamenta a própria possibilidade de suas existências e atuação, tendo como base a conclusão de que, de acordo com ela, o Brasil adotou um sistema econômico capitalista-intervencionista. Em um Estado de Direito vige a ideologia da Constituição, e não dos governantes!

Não há tolerar, ainda que em nome da imperiosidade do combate à inflação, a inobservância das normas constitucionais tanto pelo Chefe do Poder Executivo como pelo Poder Legislativo ou pelas autoridades que exercem o poder monetário, sobretudo CMN e BACEN. Em caso de sua violação devem as deliberações adotadas no âmbito de quaisquer deles ser contrastadas judicialmente, sobretudo no âmbito do Supremo Tribunal Federal, inclusive quando se editam resoluções, circulares e portarias pelo CMN e pelo BACEN, os quais, embora as discussões existentes sobre os limites de seu poder regulamentar, reconhecendo-se a sua existência, devem respeitar as diretrizes contidas na Constituição.

Nas palavras de ARNOLDO WALD, citadas ao longo do trabalho e que merecem ser reprisadas:

“a União Federal exerce o poder monetário dentro dos limites de sua competência e atendendo às normas constitucionais vigentes, não se tratando, todavia, de um poder discricionário, mas de uma atribuição condicionada pelo espírito e pelo sistema da própria Constituição e que encontra, assim, limites nos direitos individuais. O abuso ou desvio de poder, tanto na área monetária quanto na área tributária ou administrativa, não encontra amparo na Constituição e na lei, sendo condenado o exercício do poder arbitrário ou desarrazoado, conforme tem entendido o Supremo Tribunal Federal”.

Ao fim, sem pretender reduzir a importância do Direito Monetário e das políticas respectivas – ao contrário, para valorizá-los –, que se devem implementar adequadamente em cada momento histórico, reafirma-se a supremacia dos valores constitucionais que, seja qual seja a conjuntura econômica enfrentada, deverão, sempre, ser observados, também pelos órgãos responsáveis pela regulação e aplicação da política monetária, ao editarem suas normas de caráter administrativo, a incidir sobre os seus destinatários.

Isso independe da linha e do modelo de desenvolvimento adotado por tal ou qual governo, bem como também não depende do momento histórico vigente e dos objetivos econômicos imediatos pretendidos. A conformação com os modelos constitucionais deve ser ampla, total, completa e irrestrita. Assim é em um Estado Democrático de Direito. Assim há de ser em todos os casos.

Referências bibliográficas

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WALD, Arnoldo. O Novo Direito Monetário: Os planos econômicos, os contratos, o FGTS e a justiça. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2002.

Notas:

1. GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988. p. 139.

2. GRAU, E. R. Idem, p. 138.

3. GRAU, E. R. Idem, p. 139.

4. FONSECA, Sérgio Leopoldino da. Direito Econômico. p. 12-13.

5. FONSECA, S. L. Idem, p. 13.

6. FONSECA, S. L. Idem, p. 24.

7. FONSECA, S. L. Idem, ibidem.

8. WALD, Arnoldo. O Novo Direito Monetário: Os planos econômicos, os contratos, o FGTS e a Justiça. p. 35.

9. WALD, A. Idem, p. 35-36.

10. WALD, A. Idem, p. 36.

11. WALD, A. Idem, ibidem.

12. WALD, A. Idem, ibidem.

13. WALD, A. Idem, ibidem.

14. WALD, A. Idem, ibidem.

15. WALD, A. Idem, p. 37.

16. WALD, A. Idem, p. 38.

17. FORTUNA, Eduardo. Mercado Financeiro: Produtos e Serviços. p. 33.

18. FORTUNA, E. Idem, ibidem.

19. MARINHO, Henrique. Política Monetária no Brasil. p. 37.

20. FORTUNA, E. Ob. Cit., p. 33-34.

21. MARINHO, H. Ob. Cit., p. 38.

22. MARINHO, H. Idem, p. 169-170.

23. FORTUNA, E. Ob. Cit., p. 13-18..

24. FORTUNA, E. Ob. Cit., p. 16.

25. WALD, A. Ob. Cit., p. 28.

26. GRAU, E. R. Ob. Cit., p. 273.

27. GRAU, E. R. Idem, p. 274.

28. WALD, A. Ob. Cit., p. 29. O autor, neste caso, se refere especificamente ao chamado “bloqueio dos cruzados”, que posteriormente foi julgado inconstitucional pela maioria dos tribunais, mas se poderia utilizar suas palavras para descrever diversas outras intervenções monetárias que não primaram pelo acerto em face da ordem constitucional vigente no período apontado.

29. ROCHA, Jean Paul C. Veiga da. O Controle de Constitucionalidade da Capacidade Normativa de Conjuntura do Conselho Monetário Nacional e do Banco Central: O Caso do Fundo Garantidor de Créditos (FGC), in Revista de Direito Mercantil, Industrial, Econômico e Financeiro, v. 120, a. XXXIX, p. 118-119.

30. WALD, A. Ob. cit., p. 29.

31. WALD, A. Idem, p. 30.

32. Exemplificativamente, vejam-se os RE 148.228-1/PE, Rel. Min. Marco Aurélio; RE 206.048-8/RS, Rel. Min. Marco Aurélio; RE 226.855-7/RS, Rel. Min. Moreira Alves; e ADIn 1.398-0/DF, Rel. Min. Francisco Rezek.

Referência bibliográfica (de acordo com a NBR 6023: 2002/ABNT):
. Revista de Doutrina da 4ª Região, Porto Alegre, n., dez. 2007. Disponível em:
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Acesso em: .