Os limites do combate à escravidão no Brasil
Autor: Rodrigo Garcia Schwarz
Reflexões sobre o combate à escravidão contemporânea no Brasil a partir de uma perspectiva garantista e democrática dos direitos sociais
Juiz do Trabalho,
Especialista em Sociologia e Política,
Mestre em Direito,
Professor da Fundação Escola da Magistratura
do Trabalho do Rio Grande do Sul
Publicado na Edição 23 - 29.04.2008
Resumo
Este trabalho analisa a efetividade e a eficácia das políticas de combate à escravidão contemporânea no Brasil, principalmente a partir do ano de 2003, quando foi lançado o Plano Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo. Demonstra que o fenômeno da escravidão, ao contrário do que normalmente se imagina, não é um fenômeno passado, restrito aos livros de História. A escravidão persiste nos dias atuais, não apenas no Brasil, mas em vários outros países, inclusive entre os países mais desenvolvidos do mundo. Enquanto nas expressões mais antigas da escravidão a pessoa era reduzida à condição de coisa, propriedade do dono, as expressões contemporâneas da escravidão caracterizam-se em situações em que o trabalhador é reduzido, de fato, a condição análoga à de escravo, sendo-lhe suprimido o seu status libertatis através de dívidas ou por meio de outras fraudes, violência ou grave ameaça. A escravidão contemporânea está relacionada à persistente vulneração dos direitos sociais, especialmente - mas não apenas - dos direitos vinculados às assimétricas relações de trabalho no âmbito das sociedades capitalistas. é um problema que não afeta apenas países periféricos, mas, no Brasil, o fenômeno toma maior relevo, pois é agravado por problemas nacionais crônicos e resilientes, como a insuficiência das políticas agrárias, a concentração de renda e a pobreza. A avaliação apresentada neste trabalho indica que o combate à escravidão no Brasil realmente avançou a partir do lançamento do Plano Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo; no entanto, persistem, ainda, grandes obstáculos a esse combate, vinculados à ação dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Defende-se, neste trabalho, que a efetiva eliminação da escravidão depende de um projeto coletivo e amplamente popular que contemple, mais do que ações de repressão à prática da escravidão, ações que viabilizem a efetiva reinserção social dos trabalhadores libertados e, sobretudo, que contemplem as demandas dos setores mais debilitados da sociedade, que habitualmente se submetem ao escravismo. O enfrentamento da questão exige pensar um modelo de desenvolvimento mais justo e mais democrático, com políticas eficientes nos campos da geração de emprego e renda e da redução das desigualdades sociais e regionais. A abordagem do tema da escravidão está orientada por uma perspectiva garantista e democrática, participativa, dos direitos sociais, segundo a qual a participação popular é pressuposto de legitimidade, de efetividade e de eficácia das políticas públicas.
Palavras-chave: Escravidão. Cidadania. Direitos Sociais. Políticas públicas.
Abstract
This research paper analyzes the effective and the effectiveness of the politics against the contemporary slavery in Brazil, mainly since 2003, when the National Plan for the Slave Work Eradication was released. It demonstrates the slavery phenomenon on the contrary of what may normally be imagined, it is not a past phenomenon, restrict to the History books. The slavery persists on the current days, not only in Brazil, but also in several other countries, even among the most developed countries in the world. While in the most slavery ancient expressions the person was reduced to the thing condition, owner’s propriety, the slavery contemporary expressions are characterized in situations that the worker is reduced, in fact, to the slave analogous condition, being suppressed his libertatis (freedom) status through debts or throughout other frauds, violence or serious threat. The contemporary slavery is related to the persistent social rights vulnerability, especially – but not only – of the rights connected to the work asymmetrical relations in the scope of the capitalist societies. It is a problem that does not affect only the peripheral countries, though, in Brazil, this phenomenon takes more relevance, once is aggravated by chronic and resilient national problems, as the agrarian politics insufficiency, the income concentration and the poverty. The evaluation presented here indicates that the fight against the slavery in Brazil has really advanced since the release of the National Plan for the Slave Work Eradication in Brazil; however, even so, great obstacles to this fight persist, connected to the action of the Executive, Legislative and Judiciary powers. It is defended, here, that the effective slavery elimination depends on a collective and widely popular project which contemplates, more than repression actions to the slavery practice, actions which make feasible the effective social reinsertion of free workers and, above all, that contemplate the demanding more debilitated sectors’ society that usually are subjected to the slavery. The facing of this question demands thinking on a more fair and democratic development model, with efficient politics in the fields of jobs creation and income and of the social and regional inequalities reduction. The slavery theme approach is guided by a guaranteed and democratic, participative, perspective of social rights, in which the popular participation is legitimacy presuppose of the public politics effective and effectiveness.
Keywords: Slavery. Citizenship. Social Rights. Public politics.
Quando ouvimos falar de trabalho escravo, logo vem à nossa mente a lembrança de um fenômeno do passado, restrito aos livros de História. No entanto, ao contrário do que normalmente se imagina, o fenômeno da escravidão persiste nos dias atuais, não apenas no Brasil, mas em vários outros países, inclusive entre os mais desenvolvidos do mundo. No Brasil, medidas efetivas de combate à escravidão contemporânea tiveram início no governo de Fernando Henrique Cardoso, destacando-se a criação, em 1995, do Grupo Executivo de Repressão ao Trabalho Forçado e do Grupo Móvel de Fiscalização, e desenvolveram-se substancialmente a partir do ano de 2003, durante o governo de Luiz Inácio Lula da Silva, quando foi lançado o Plano Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo, que estabeleceu como meta prioritária do Brasil a eliminação de todas as formas contemporâneas da escravidão.(1)
A Lei 3.353/1888, conhecida como lei áurea, declarou extinta a escravidão no Brasil, pondo fim à possibilidade jurídica do exercício, sobre qualquer pessoa, no território nacional, de poderes decorrentes do direito de propriedade. Além disso, o escravismo é absolutamente incompatível com os eixos fundamentais sobre os quais se estrutura o Estado brasileiro desde a promulgação da Constituição republicana de 1891, o artigo 149 do Código Penal brasileiro define como crime a redução de qualquer pessoa a condição análoga à de escravo, e o nosso país é signatário de diversos tratados internacionais que o obrigam à efetiva eliminação da escravidão, como as convenções de 1926, da Sociedade das Nações, de 1956, da Organização das Nações Unidas, de 1930 (Convenção nº 29) e de 1957 (Convenção nº 105), da Organização Internacional do Trabalho, e a Convenção Americana sobre Direitos Humanos, de 1969, ou Pacto de San José de Costa Rica.(2) Nosso país, no entanto, ainda convive com a escravidão e com as chagas econômicas, sociais e culturais que para ela concorrem e que são, em certo grau, também dela decorrentes.
Assim, em 1940, na Exposição de Motivos da Parte Especial do Código Penal, já se afirmava não ser desconhecida, em nosso país, a prática da redução de pessoas a condição análoga à de escravos; em 1994, durante o governo de Itamar Franco, a Instrução Normativa nº 1, do Ministério do Trabalho, dava conta da existência de práticas similares ao escravismo no Brasil; em 1995, o presidente Fernando Henrique Cardoso, em um pronunciamento perante a nação, assumiu formalmente a existência do trabalho escravo no país;(3) por fim, em 2003, durante o governo de Luiz Inácio Lula da Silva, o Brasil reconheceu perante a Corte Interamericana de Direitos Humanos a sua responsabilidade pela violação de direitos humanos, relacionada à escravidão contemporânea.(4) O Brasil já reconheceu formalmente, perante a Organização das Nações Unidas, a existência de, no mínimo, vinte e cinco mil pessoas reduzidas, por ano, nos dias atuais, à condição de escravos no país.(5)
A escravidão contemporânea, à margem da lei, configura-se em situações em que o trabalhador é reduzido, de fato, a condição análoga à de escravo, sendo-lhe suprimido o seu status libertatis. Situações em que, por meio de dívidas contraídas junto ao empregador, ou por meio de outras fraudes, violência ou grave ameaça, o trabalhador permanece retido no local da prestação de serviços, para onde foi levado, não podendo dele retirar-se com segurança. Consubstancia-se, portanto, na supressão, de fato, da liberdade da pessoa, sujeitando-a ao poder de outrem, que realmente passa a exercer, sobre ela, poderes similares àqueles atribuídos ao direito de propriedade. O trabalho escravo, embora possa variar em suas manifestações, tem sempre presente, nas suas diversas modalidades, duas características: o recurso à coação e a negação da liberdade.(6)
A definição do que é o trabalho escravo pode ser obtida a partir do texto da Convenção sobre a Escravatura assinada em Genebra, em 25 de setembro de 1926, emendada pelo Protocolo de 1953, e da Convenção Suplementar sobre a Abolição da Escravatura, de 1956, bem como das Convenções 29 e 105 da Organização Internacional do Trabalho e da Convenção Americana sobre Direitos Humanos. Acreditamos, todavia, que a melhor caracterização a respeito do que seja o escravismo contemporâneo no Brasil decorra da leitura atenta do teor do artigo 149 do Código Penal brasileiro, que versa, no âmbito dos crimes contra a liberdade pessoal, sobre o crime de redução da pessoa a condição análoga à de escravo, na redação dada pela Lei 10.803/2003, combinado com os artigos 197, inciso I, 198 e 203 do Código Penal, que versam, no âmbito dos crimes contra a organização do trabalho, sobre os crimes de atentado contra a liberdade de trabalho, contra a liberdade de contrato de trabalho e de frustração de direito assegurado por lei trabalhista, este último na redação dada pela Lei 9.777/1998. A partir dessas disposições, optamos por definir a escravidão, na contemporaneidade, da seguinte forma: o estado ou a condição de um indivíduo que é constrangido à prestação de trabalho, em condições destinadas à frustração de direito assegurado pela legislação do trabalho, permanecendo vinculado, de forma compulsória, ao contrato de trabalho mediante fraude, violência ou grave ameaça, inclusive mediante a retenção de documentos pessoais ou contratuais ou em virtude de dívida contraída junto ao empregador ou pessoa com ele relacionada.
A escravidão contemporânea está diretamente relacionada às assimétricas relações materiais de poder existentes no âmbito das sociedades capitalistas. Embora o escravismo não possa ser explicado simplesmente a partir de pressupostos econômicos, tampouco a partir de certa visão determinista, histórica ou cultural, pois a escravidão desvela-se um fenômeno multifacetário e complexo, a escravidão tem por raiz última a exploração do trabalho alheio e a ineficácia das garantias dos direitos sociais vinculados às assimétricas relações de trabalho no âmbito das sociedades capitalistas. Decorre, assim, da própria ineficácia da lei, em um jogo de resistência e conflito (construção e desconstrução) em que se enfrentam empregados e empregadores, uns resistindo à opressão e buscando alguma melhoria nas suas condições materiais, outros buscando maximizar a produção e o lucro. Nesse contexto, a escravidão está intrinsecamente vinculada a métodos e padrões de apropriação do trabalho alheio, aceitos ou ao menos tolerados em determinadas circunstâncias delineadas econômica, histórica, social e culturalmente.
A escravidão contemporânea configura-se, assim, no trabalho degradante, com cerceamento da liberdade e frustração de diversos direitos assegurados pela legislação do trabalho, e está claramente associada à práxis do sistema semi-servil, sobretudo aquele a que eram submetidos os primeiros trabalhadores rurais (colonos) europeus, que inclui a migração e que, sucedendo o escravismo negro, de origem transatlântica, tratou de perpetuar o sistema territorial e agrícola em que a escravidão negra se inseria.(7) A migração é um componente intrínseco da exploração: são geralmente migrantes que se expõem mais facilmente ao esquema vicioso da contratação irregular. Empresas florestais, grandes plantações ou culturas de extensão prestam-se com maior freqüência à exploração de trabalho forçado. O trabalhador é conduzido, e muitas vezes reconduzido, à condição de escravo em face das suas condições de extrema pobreza.(8)
Assim, o problema da escravidão contemporânea corresponde a um problema de persistente vulneração de direitos sociais, especialmente – mas não apenas – dos direitos vinculados às relações de trabalho subordinado, estranhado, ínsitas àquilo que se denomina ou categoriza como "contrato de trabalho". Se é certo que a escravidão atualmente está intrinsecamente relacionada à persistente vulneração dos direitos sociais, também é certo que, quando buscamos tratar do problema da escravidão contemporânea, temos como paradigma de origem dos direitos sociais, sobretudo, aquele conjunto de direitos, garantias e interesses relacionados, direta ou indiretamente, às relações de trabalho, cuja regulação, ínsita ao sistema capitalista, pertence ao ramo do direito chamado de "direito do trabalho".
A escravidão, como a precarização das relações de trabalho, é um problema mundial. E o problema não é pequeno. Existem condições de trabalho que implicam, para um grande número de indivíduos, miséria e privações, e o descontentamento e a desigualdade que decorrem daí põem em perigo a paz e a harmonia mundiais. Algumas condições mínimas de trabalho, tais como a fixação de duração máxima do dia e da semana de trabalho, o combate contra o desemprego, a garantia de um salário que assegure o acesso ao mínimo existencial, com condições de existência decentes, a proteção dos trabalhadores contra moléstias graves ou profissionais e acidentes do trabalho, a proteção das crianças, dos adolescentes e das mulheres, as pensões de velhice e de invalidez, a defesa dos interesses dos trabalhadores empregados no estrangeiro, a afirmação do princípio da liberdade sindical, a organização do ensino profissional e técnico e outras medidas análogas têm de ser uniformizadas internacionalmente, pois a ausência de adoção, por qualquer nação, de um regime de trabalho minimamente decente cria reais obstáculos aos esforços das outras nações, no que diz respeito aos interesses e garantias dos trabalhadores nos seus próprios territórios.(9)
A permanência da escravidão, inclusive em países desenvolvidos, encerra um paradoxo, já que a abolição da escravidão e a superação do modelo de trabalho servil pelo modelo contratual, com intervenção apenas residual dos poderes públicos, foram imprescindíveis ao desenvolvimento do próprio capitalismo, pois somente através da força de trabalho livre o capital pode se desenvolver como sistema estrutural de extração de mais-valia na forma de compra e venda entre sujeitos supostamente iguais. Assim, as expressões contemporâneas da escravidão, ao menos nos países capitalistas ocidentais, só podem ser explicadas como desvios de conduta de empregadores que, pautados na ineficácia da lei, buscam, a qualquer custo, maximizar a produção e o lucro, e que somente é possível em decorrência da situação de extrema pobreza de uma grande massa de trabalhadores. O problema não se restringe a países periféricos; no entanto, em países como o Brasil, em que essa assimetria, de certa forma determinada histórica e culturalmente, é agravada por problemas nacionais crônicos, resilientes, como a insuficiência de uma política agrária, a concentração de renda e a conseqüente pobreza de um grande número de pessoas, a escravidão toma maior relevo.
A eliminação da escravidão no território nacional depende de uma ação conjunta dos poderes públicos e da sociedade civil. Depende, assim, de um projeto coletivo e amplamente popular, que contemple, mais do que ações de repressão à escravidão, tratada como ilícito penal ou trabalhista, e sem prejuízo destas, ações que viabilizem a efetiva reinserção social dos trabalhadores libertados e que também dêem conta de prevenir a submissão de outros trabalhadores, dando especial atenção às questões que envolvem as demandas dos setores mais debilitados da sociedade, demonstrando-se eficientes nos campos da geração de emprego e renda e da redução das desigualdades sociais e regionais. A questão da escravidão, no seu enfrentamento, em síntese, além de exigir vontade política, articulação, planejamento de ações e definição de metas objetivas, exige pensar um modelo de desenvolvimento mais justo e mais democrático, para o que é preciso um maior compromisso da sociedade.
Nesse contexto, a par das ações que, pela sua relevância, levaram o Brasil à condição de referência mundial no combate à escravidão contemporânea, verificamos a necessidade de uma reconstrução da percepção habitual acerca dos direitos sociais e das suas garantias. Trazemos à pauta, assim, a discussão a respeito das possibilidades de atuação popular na formulação, implementação e controle dessas garantias, dando à participação popular a dimensão de verdadeiro pressuposto de legitimidade e de eficiência das políticas e programas voltados à eliminação da escravidão, tomando como certo que a efetiva interação de uma norma ou de um programa com os seus destinatários, e a atuação de cada um deles na defesa dos seus direitos e na defesa dos direitos de todos, é a melhor garantia que pode ser atribuída aos direitos sociais.
Não podemos falar, de fato, em efetividade de quaisquer direitos, especialmente daqueles relacionados à liberdade e à autonomia da pessoa, sem a garantia, a ela, do mínimo existencial, condicionado econômica, social e culturalmente, que corresponde ao que ordinariamente se denomina ou categoriza como "direitos sociais". O que defendemos, aqui, é que a eliminação da escravidão tem como pressuposto lógico a efetividade dos direitos sociais e das suas garantias, o que somente pode ser concretizado a partir de uma perspectiva garantista, democrática e participativa. As ações voltadas à eliminação da escravidão, assim, não serão verdadeiramente eficazes se não contemplarem, mais do que o combate ao ilícito penal e trabalhista, por si só, a promoção da cidadania pelo desenvolvimento humano: o enfrentamento da questão demanda – insistimos – pensar um modelo de desenvolvimento mais justo e mais democrático. O acesso à cidadania é um direito fundamental, o primeiro dos direitos, porque sem ele não se tem acesso aos outros direitos;(10) no entanto, a cidadania não se viabiliza sem a garantia ao mínimo existencial, o que pressupõe um sistema de garantias reais dos direitos sociais e efetivos investimentos no desenvolvimento humano.
Defendemos, em síntese, que é necessário expandir a democracia não apenas como sistema político, mas a partir da busca de uma cidadania integral, inclusiva, com a participação ativa dos atores sociais e o seu comprometimento nas decisões que afetam o desenvolvimento humano. O desenvolvimento aparece, assim, não como algo dependente apenas da gestão econômica, mas sim, fundamentalmente, dos canais políticos de participação e da constante busca de estratégias, derivadas ou levadas ao diálogo social, de maior inclusão social. Dessa percepção dependem as possibilidades remanescentes de eliminação do trabalho escravo contemporâneo no Brasil.
Nesse contexto, a exigibilidade dos direitos sociais não pode permanecer relegada a um segundo plano em relação a outros direitos, como os civis e políticos, sobretudo se confrontada com os direitos de natureza patrimonial, ou a eles concernentes. Melhores garantias e mais democracia são, em síntese, os elementos fundamentais à tarefa necessária de reconstrução do estatuto jurídico e político dos direitos sociais, marco imprescindível à eficiência das ações e programas possíveis de combate à escravidão contemporânea. é necessário, portanto, avançar não apenas no aperfeiçoamento e na modernização dos meios de repressão à escravidão, mas no reforço das políticas de prevenção e reinserção dos trabalhadores libertados, sobretudo nos aspectos relacionados à própria formulação e controle dessas políticas, com a efetiva participação dos seus destinatários como forma de conferir a elas verdadeira eficiência.
Uma reconstrução integral das garantias dos direitos, tanto no que diz respeito aos sujeitos implicados na sua defesa, como no que diz respeito às escalas em que essa tutela pode ter lugar, leva-nos facilmente à conclusão de que a questão da exigibilidade dos direitos sociais não pode ficar restrita apenas à sua justiciabilidade, mas devem ser explorados múltiplos espaços – não apenas institucionais, mas também, se não especialmente, extra-institucionais – que podem e devem intervir no processo de proteção dos direitos sociais.(11) Defendemos, sobretudo, que uma reconstrução democrática e participativa das garantias dos direitos sociais deveria ser mais pública e menos estatal, com substanciais privilégios para os múltiplos espaços de pressão popular capazes de assegurar os direitos à cidadania não apenas através dos poderes estatais, mas até além do Estado ou mesmo contra ele.
Aqui, destacamos que as políticas de combate à escravidão contemporânea no Brasil são, ainda, pouco públicas e muito estatais. Os poderes de turno reproduzem, assim, de forma consciente ou não, certa ética colonizadora do Estado sobre a sociedade civil, despojando os atores privados da qualidade de titulares da soberania e retirando das pessoas a possibilidade de exercerem outras formas de ação que não através do Estado e de forma absolutamente dependente dele. Ainda que o papel das garantias institucionais – e, portanto, a ação dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário – se demonstre essencial para dotar de eficácia os direitos civis, políticos e sociais, todo e qualquer programa de garantias, por mais exaustivo que seja, demonstra-se incompleto e, portanto, incapaz de dotar de efetividade e eficácia, por si só, os meios destinados à realização da cidadania integral sem a existência concorrente de múltiplos espaços de expressão e pressão popular capazes de assegurá-los não apenas através dos poderes estatais, mas além do Estado ou mesmo contra ele, através da participação ativa dos diversos atores sociais e o seu comprometimento com as decisões que lhes dizem respeito. Isso porque as políticas públicas têm, na efetiva participação popular na sua formulação, implementação e controle, substancial pressuposto de legitimidade e eficiência, e, portanto, transcendem aos instrumentos normativos do programa de governo, inserindo-se num plano mais amplo.(12)
Efetivamente, se dermos à participação popular, a partir de uma perspectiva realmente garantista e democrática, participativa, a dimensão de verdadeiro pressuposto de legitimidade e de eficiência das políticas e programas voltados à eliminação da escravidão, tomando como certo que a efetiva interação de uma norma ou de um programa com os seus destinatários, e a atuação de cada um deles na defesa dos seus direitos e na defesa dos direitos de todos, é a melhor garantia que pode ser atribuída aos direitos sociais, e que não existem direitos sem deveres, mas tampouco podem existir sujeitos obrigados sem sujeitos capazes de obrigar, o Plano Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo deixa a desejar e não está dando, nem pode dar, de fato, conta do problema: não é um projeto coletivo e amplamente popular, não trata de privilegiar as demandas sociais dos setores mais debilitados da sociedade a partir de políticas eficientes de geração de emprego e renda e da redução das desigualdades sociais e regionais, e não está relacionado à construção de um modelo de desenvolvimento mais justo e mais democrático.
Podemos citar, aqui, a partir das metas que dizem respeito ao Plano Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo e das respectivas ações institucionais, dois exemplos claros dessa apropriação perversa, paternalista e colonialista dos direitos e das necessidades da sociedade pelos poderes de turno e da conseqüente vulneração do postulado democrático, da cidadania e dos direitos sociais que pode advir dela.
O primeiro exemplo diz respeito à própria constituição da Comissão Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo, vinculada à Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidência da República. Responsável por monitorar o desenvolvimento das metas do Plano Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo, a Comissão é atualmente composta por diversos órgãos e entidades.(13) No entanto, das múltiplas entidades instadas à participação na Comissão, apenas duas são organizações sociais, mais ou menos relacionadas a organizações populares de base: a Comissão Pastoral da Terra e a organização não-governamental Repórter Brasil. Além dessas, não correspondem a agentes públicos ou a entidades associativas e representativas de advogados, auditores-fiscais, juízes ou procuradores apenas a Organização Internacional do Trabalho e duas entidades sindicais nacionais, a Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil, patronal, e a dos Trabalhadores da Agricultura.(14)
Não há, portanto, espaço para um efetivo diálogo social no âmbito da Comissão, que não proporciona, na sua constituição, a abertura de canais de participação social, excluindo da interlocução as centrais sindicais, os trabalhadores que não são representados legalmente pela Confederação dos Trabalhadores da Agricultura ou marcados pelo déficit de trabalho decente, empregados à margem da lei, subempregados ou desempregados, uma série de movimentos sociais, principalmente aqueles empenhados na democratização das relações agrárias no país, como movimentos de trabalhadores campesinos, sem-terra ou pequenos agricultores e outras organizações sociais de base.
Por outro lado, estão efetivamente afastados da Comissão, em termos institucionais, ainda que isso decorra da própria estruturação da Comissão, interna ao poder Executivo, os poderes Legislativo e Judiciário,(15) justamente aqueles poderes que estão mais diretamente relacionados às garantias institucionais, políticas e jurisdicionais, dos direitos sociais, e que estão, assim, mais relacionados à efetividade e à eficácia das ações de repressão à escravidão nos âmbitos penal e trabalhista.
Além disso, paradoxalmente, também não estão integrados à Comissão, no âmbito do Executivo, o Ministério do Desenvolvimento Social, sucessor do Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome, responsável pela execução de diversas políticas de combate à pobreza, inclusive o Programa Fome Zero e seu sucessor, o Programa Bolsa Família, e o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social.
Sem ampla participação social, sem o comprometimento dos poderes Legislativo e Judiciário e sem a participação do Ministério do Desenvolvimento Social e do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, é verdadeiramente impossível (além de ilegítima), no âmbito da Comissão Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo, a instrumentalização de uma gestão compartida, realmente participativa e, portanto, substancialmente democrática das políticas de combate à escravidão contemporânea. A própria efetividade e, em muito maior grau, a eficácia do Plano Nacional para a Erradicação do Trabalho escravo dependem de um projeto coletivo e amplamente popular, democrático e participativo, sem traços autocráticos, burocráticos ou partidários que se reportam à antiga tradição, sobretudo do poder Executivo, da centralização da gestão dos interesses públicos, com a conseqüente exclusão da participação cidadã, que marcou a história brasileira.
Nesse plano, destacamos que, embora o poder Executivo tenha ocupado uma posição de vanguarda nas políticas de combate à escravidão contemporânea no Brasil, sendo da sua alçada as duas iniciativas que, por sua relevância, tratamos de destacar no capítulo anterior desta obra, alusivas à criação do Grupo Especial de Fiscalização Móvel (GEFM) e à inscrição de empresas que reduzem trabalhadores a condição análoga à de escravos em cadastro público especial, instituído pela Portaria 540/2004, do Ministério do Trabalho e Emprego, a verdade é que a necessidade de inter-relação, ou mesmo de ação coordenada, entre os diversos poderes - Executivo, Legislativo e Judiciário -, torna difícil, se não verdadeiramente inviável, atribuir a um desses poderes uma dimensão maior na responsabilidade pelo maior ou menor êxito das políticas de combate à escravidão contemporânea.
Assim, por exemplo, as ações da fiscalização móvel dependem de recursos que, embora possam ser integrados ao projeto orçamentário pelo poder Executivo, passam pelo crivo do processo legislativo, e a manutenção do cadastro criado pelo Ministério do Trabalho e Emprego passa também, de certa forma, pelo crivo do poder Judiciário, no sentido de dar reconhecimento à legalidade da medida.
Destacamos, apenas para justificar a idéia de que a ampla participação popular, o comprometimento dos poderes Legislativo e Judiciário e a participação do Ministério do Desenvolvimento Social e do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social são indispensáveis à efetividade e à eficácia das políticas de combate à escravidão contemporânea no Brasil, que, observadas as metas traçadas no Plano Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo, são justamente aquelas metas mais diretamente relacionadas a esses agentes e à concretização da cidadania que carecem, majoritariamente, de efetividade.
Assim, por exemplo, é o caso de importantes alterações legislativas, como a aprovação de dispositivos relativos à expropriação, sem indenização, de terras onde forem encontrados trabalhadores submetidos a condições análogas à de escravos e à impossibilidade de contratação, com a administração pública, para as empresas que, direta ou indiretamente, utilizem mão-de-obra escrava na produção de bens e serviços.(16)
É o caso, também, da implementação de políticas de reinserção social, de forma a assegurar que os trabalhadores libertados não voltem a ser escravizados, com ações tendentes a facilitar a sua reintegração social na região de origem, sempre que possível (educação profissionalizante, geração de emprego e renda e reforma agrária), e da canalização de programas assistenciais e de capacitação para os municípios reconhecidos como focos de aliciamento de mão-de-obra escrava.
Essas metas não foram cumpridas e dependem, para a sua efetividade, sobretudo, de ações específicas dos poderes Legislativo e Judiciário (este, sobretudo, para dar efetividade às sanções penais, trabalhistas e administrativas aplicáveis aos infratores), do Ministério do Desenvolvimento Social e do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, mas, acima delas, da ampla participação popular.
O segundo exemplo demonstra como a participação social e o amplo acesso ao poder Judiciário, com o reconhecimento da ampla justiciabilidade dos direitos sociais, constituem-se ferramentas essenciais não apenas para evitar a apropriação paternalista dos direitos e das necessidades que lhes dão fundamento pelo Estado, sobretudo pelo poder Executivo, mas para evitar, também, que as políticas se resolvam em atos de desvio de poder ou de corrupção dos poderes institucionalmente constituídos, ou que a efetividade dessas políticas permaneça condicionada à boa vontade dos agentes ou poderes de turno ou dos atores privados que têm a seu cargo determinadas obrigações.
No conjunto das diversas ações preconizadas no Plano Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo, ficou definida, como meta, a implantação da atuação itinerante de uma Delegacia Regional do Trabalho no Sul do Pará. No entanto, a referida meta não foi cumprida pelo Ministério do Trabalho e Emprego, sob a alegação de que não haveria necessidade da implementação desses programas no Sul do Pará. Paradoxalmente, já em 1994, em ações no Sul do Pará, fiscais do trabalho relatavam a necessidade, para um melhor desempenho das ações de fiscalização na região, de que se viesse a "apoiar a fiscalização por meio de uma infra-estrutura própria" .(17)
Independentemente da real necessidade da instalação de uma Delegacia Regional do Trabalho itinerante no Sul do Pará (o que não se discute, pois foi prevista essa instalação no Plano), os agentes ou poderes de turno não poderiam dispor, discricionariamente, sem prévia, substancialmente pública e exaustiva justificação, a respeito da efetividade de uma política consagrada num programa nacional, multifacetário, permanecendo obrigados à sua concreta e estrita observância, no mínimo. Tratando-se de um programa que contempla diversas políticas inter-relacionadas, é logicamente correto presumirmos que, se for negada efetividade a uma ou a algumas de suas metas, sobretudo unilateralmente, as demais restarão, em maior ou menor grau, concretamente prejudicadas, de forma que negar efetividade a uma ou a algumas metas compromete, de fato, a eficácia do conjunto.
A extensão do controle jurisdicional sobre as ações ou omissões dos demais poderes públicos ou mesmo de atores privados, vulneradoras de direitos, corresponde, nesses casos, a um instrumento de efetivação do paradigma democrático, e, assim, nos momentos em que os agentes ou poderes de turno negam-se a prestações, ainda que onerosas, a respeito das quais já existe uma decisão administrativa, como a efetiva implantação da atuação itinerante de uma Delegacia Regional do Trabalho no Sul do Pará, o poder Judiciário não apenas pode, mas deve ordenar à administração pública o cumprimento do seu compromisso.(18)
Nesse mesmo aspecto, o controle jurisdicional sobre a falta de efetividade de várias metas do Plano Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo, relacionadas ao argumento da "reserva do possível"(19) frente a necessidades como contratação de pessoal e aquisição de equipamentos, demonstrar-se-ia extremamente benéfico à democracia, obrigando os poderes vinculados a determinadas metas à justificação constante e responsável, com a demonstração de que estão, realmente, priorizando o combate à escravidão contemporânea e empregando o máximo de seus esforços, até o máximo de seus recursos, para a satisfação dos direitos em questão, inclusive proporcionando à cidadania, para além da alegação fácil e politicamente irresponsável da escassez de recursos, informações adequadas sobre os atos do governo, de forma que as pessoas possam não apenas se informar, mas avaliar o andamento das políticas, sua efetividade e eficácia, a partir de indicadores claros, de fácil compreensão, relativos ao conteúdo dessas políticas e aos seus resultados, potenciais e efetivos.(20)
Outra deficiência das políticas de combate à escravidão no Brasil contemporâneo diz respeito à insuficiência de medidas que reconhecem e dão incentivos reais ao estabelecimento e ao fortalecimento das redes de solidariedade local no combate à pobreza e à exclusão social e na redução das desigualdades pela promoção do desenvolvimento local.(21) As redes, atualmente, convertem-se em efetivas alternativas de desenvolvimento comunitário na medida em que efetivamente oportunizam, para cada um dos atores implicados, mudanças nos níveis das condições materiais de existência e da construção subjetiva da realidade.
Nas comunidades mais vulneráveis, as redes podem favorecer o real desenvolvimento comunitário, de forma que as pessoas e os grupos que delas participam podem obter alterações reais e significativas na sua situação de vida cotidiana, com benefícios concomitantes, como uma maior integração social, melhores condições de trabalho e de obtenção de renda e maior participação nos assuntos que lhes dizem respeito.(22) As redes sociais são capazes de expressar idéias políticas e econômicas inovadoras com o surgimento de novos valores, pensamentos e atitudes: fomentam uma cultura de participação, organizando os indivíduos de forma igualitária e democrática, em relação aos objetivos que eles possuem em comum.
A criação de cooperativas de produção, nesse sentido, representa uma oportunidade de fomentar a pequena agricultura e torná-la mais forte e mais competitiva. Em muitas regiões empobrecidas, a produção familiar demonstra-se apta a dinamizar a economia local, gerando postos de trabalho e renda, como alternativa ao desemprego. De uma maneira geral, o cooperativismo se desenvolve nas regiões onde o mercado de agricultura familiar é mais forte: na região Sul, por exemplo, onde praticamente não há focos de trabalho escravo. Mas o índice de cooperativismo ainda é muito baixo: no Brasil, apenas 13% das famílias participam de cooperativas de produtores rurais, enquanto na Itália esse número chega a 82%.(23)
Além disso, estudos elaborados a pedido do governo federal demonstram que a produção de assentamentos rurais beneficiou a vida local, elevando a condição dos trabalhadores rurais e suas famílias, inclusive ampliando o acesso à educação e à habitação, além de ter diversificado a produção agropecuária e ampliado a oferta de alimentos. As pesquisas concluem, ainda, que o cultivo de diversos produtos em áreas que antes se dedicavam apenas à monocultura ou à pecuária extensiva gerou efeitos positivos também sobre o meio ambiente.(24)
No município de Barras, no Maranhão, cerca de 40 famílias estão se organizando para formar uma associação de quebradeiras de coco de babaçu e, dessa forma, evitar a evasão da mão-de-obra local, tradicionalmente aliciada para a escravidão. No estado com menor índice de Desenvolvimento Humano (IDH) do país, com poucas ofertas de emprego, é comum que os trabalhadores deixem suas casas em busca de trabalho nos estados vizinhos ou no Centro-Oeste do Brasil, sendo que muitos são levados para trabalhar em fazendas isoladas e, a partir disso, não terão seus direitos trabalhistas respeitados, acabando enredados em um regime de escravidão por dívidas. A associação das quebradeiras de coco faz parte do projeto Trilhas da Liberdade, que envolve diferentes entidades nos estados do Maranhão, do Pará, do Tocantins e do Piauí para prevenir a escravidão. A proposta é ampliar a gama de produtos que podem ser aproveitados do babaçu e elevar a renda das famílias, criando mais oportunidades de trabalho na própria localidade.(25)
Também no Maranhão, a Rede Mandioca, criada como alternativa de emprego e renda para trabalhadores rurais, tem inibido o aliciamento para o trabalho escravo, combinando práticas agroecológicas e solidárias na produção de farinha de mandioca. O projeto envolve 600 famílias em Vargem Grande. Nessa região, a aliança entre o combate ao trabalho escravo, a agroecologia e a economia solidária já mudou a vida de pelo menos 2.000 (duas mil) pessoas. A iniciativa busca viabilizar uma alternativa de emprego e renda para os moradores da região por meio da recuperação da cultura tradicional da farinha de mandioca. Junto com a mandioca, estão em curso outras alternativas de renda na área da economia solidária, como a produção de artesanato e o aproveitamento do babaçu. Segundo estimativas, já houve uma queda substantiva – da faixa dos 40% a 50% para o intervalo de 20% a 30% – na quantidade de jovens que migram à procura de emprego. Sob coordenação da Cáritas Brasileira, a Rede Mandioca faz parte, também, do projeto Trilhas da Liberdade, de prevenção ao trabalho escravo, subvencionado pela Catholic Relief Services. Um recente projeto apresentado ao governo federal pede a inclusão da Rede Mandioca no Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), mantido pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), para o abastecimento de escolas (merenda) e presídios (refeições).(26)
O problema que colocamos em relevo, aqui, é a habitual tendência burocratizante e centralizadora do processo decisório de políticas, que retira à cidadania a efetiva oportunidade de participação e debate sobre os temas que lhe dizem respeito. No Brasil, em particular, os institutos tradicionais da democracia têm vinculado as políticas públicas a uma idéia reduzida de democracia, de simples técnica de procedimentos institucionais. é inegável que o sistema de representação político-institucional vive um processo de crise de legitimidade, verificado na abstenção, na indiferença e nos baixos índices de filiação partidária do eleitorado e na falta geral de envolvimento político e social.(27) Mas, nesse contexto, a idéia de Estado, como o próprio tema da democracia e do poder político, passa pela avaliação da eficácia e da legitimidade dos procedimentos utilizados no exercício da gestão dos diversos interesses públicos e da sua própria demarcação, a partir de novos espaços de comunicação e novos instrumentos de participação, se não de verdadeira autotutela: as organizações populares de base, os conselhos populares, as parcerias com o setor privado, que expendem, como prática histórica, a dimensão democrática da construção social de uma cidadania contemporânea, integral, representativa da intervenção consciente de novos sujeitos sociais nesse processo.
Por fim, para ser cidadão e participar plenamente da vida pública, especialmente das decisões que lhe dizem respeito, o sujeito necessita encontrar-se em uma posição econômica, social e cultural mínima. A noção de cidadania, portanto, está vinculada a uma perspectiva garantista, democrática e participativa das garantias dos direitos sociais: ser cidadão não pode ser reduzido ao âmbito da titularidade de direitos civis e políticos; exige, antes - ou, de forma mais precisa, concomitantemente -, a satisfação dos direitos sociais. Incorporam-se, assim, ao conceito de cidadania as reais condições para o exercício de capacidades e a participação nos processos de deliberação e nos resultados sociais.
Os direitos civis e políticos, quando associados aos direitos sociais necessários para assegurar o seu exercício, dotam os sujeitos de maior e melhor capacidade para proteger seus interesses em face da arbitrariedade do poder, não apenas do poder estatal, mas também dos poderes fáticos e dos poderes de mercado, minimizando os efeitos das assimétricas relações de poder que se instalam e reproduzem nas diversas esferas da vida social. De outra forma, a cidadania se realiza quando se atinge uma associação harmoniosa entre liberdade e igualdade: a igual liberdade, ou a "liberdade real", base fundamental da democracia.(28) Nesse contexto, os direitos sociais constituem-se instrumentos imprescindíveis à liberdade, entendida com um conteúdo real e estável no tempo, efetivamente destinados a assegurar as condições materiais que a viabilizam tanto na esfera privada como nos procedimentos públicos de tomada de decisões.(29) Mas a própria participação popular é imprescindível para assegurar a tutela dos direitos, civis, políticos e sociais, não apenas através dos poderes estatais, mas até além deles ou mesmo contra eles, inclusive evitando a vulneração dos direitos pelos próprios poderes de turno.
Nesse contexto, por exemplo, diante da inércia dos poderes Legislativo e Judiciário no enfrentamento da questão do escravismo no Brasil, deveria a cidadania exercer plenamente a participação no processo de construção das garantias institucionais dos direitos sociais, consubstanciada no voto, na iniciativa legislativa popular, no direito à associação, à reunião, à informação e no direito de livre expressão, sob o aspecto do processo legislativo, e no direito de petição, no direito à tutela jurisdicional efetiva, inclusive contra danos coletivos, e à participação e à informação em todos os atos e fases do processo, inclusive na execução das sentenças, sob o aspecto do processo judiciário, para os quais se utilizaria dos habituais canais de participação institucionalizados.
A pressão popular legítima sobre o Congresso Nacional na defesa dos direitos sociais poderia resultar em melhores garantias políticas, primárias, para a própria cidadania, como a aprovação do Projeto de Emenda Constitucional que altera o artigo 243 da Constituição brasileira de 1988, prevendo a expropriação de terras onde forem encontrados trabalhadores submetidos a condições análogas à de escravos, e do Projeto de Lei 2.022/1996, que, alterando algumas disposições da Lei 8.666/1993, prevê a impossibilidade de contratação com a administração pública, direta e indireta, para empresas que, direta ou indiretamente, utilizem mão-de-obra escrava na produção de bens e serviços.
A maior participação social junto ao poder Judiciário, principalmente através de ações populares e ações civis públicas, além de obter medidas reparadoras ou preventivas no âmbito trabalhista, como a condenação de empresas que utilizem mão-de-obra escrava na produção de bens e serviços a substanciais indenizações por dano moral, individual ou coletivo, e ao pagamento dos salários e das remunerações - isentos das falsas dívidas de valor abusivamente impostas pelo empregador - aos trabalhadores escravizados, eliminando habituais vantagens comparativas em relação à contratação formal, poderia resultar na maior sensibilização das autoridades judiciárias encarregadas de dar efetividade à legislação penal, sobretudo em face das disposições contidas no artigo 149 do Código Penal.
Diante de omissões dos poderes políticos, Executivo, Legislativo e Judiciário, quer pela resistência à efetivação de determinadas políticas, quer pelo bloqueio da pauta legislativa à tomada de decisões importantes (como a paralisação do Projeto de Emenda Constitucional 438/2001), quer pela insuficiência de efetividade das decisões judiciais na esfera penal, quando posta diante dos tribunais a questão do escravismo, a cidadania deve fazer-se ouvir desde o estrangeiro. Levar os casos de graves violações de direitos humanos, suscitando a responsabilidade do Estado brasileiro, a instâncias como a Corte Interamericana de Direitos Humanos é uma obrigação que se impõe à cidadania, quando os poderes nacionais mantêm-se inertes ou não dão a resposta adequada ao problema da escravidão.
Mecanismos de autotutela, como protestos populares, ocupação de espaços públicos, boicotes de consumidores e, sobretudo, ocupação de propriedades que não cumprem a sua função social, bem como outros que poderiam parecer prima facie ilegais, diante do bloqueio dos canais institucionais, justificam-se como via legítima. Se a cidadania não se limita à participação meramente formal na deliberação a respeito dos assuntos que lhe dizem respeito, é legítimo que, se bloqueados os canais de participação popular, em situações radicais, os poderes públicos e os próprios particulares estejam obrigados a reconhecer (ou, no mínimo, tolerar) exercícios de autotutela dos direitos sociais que, apesar de limitarem – ou mesmo afrontarem – direitos de terceiros, têm por objeto a preservação de um bem maior, a própria sobrevivência e a dignidade das pessoas ou a própria ampliação da qualidade democrática da esfera "pública".(30)
Nesse contexto, no Brasil, os poderes públicos poderiam ser obrigados ao efetivo estabelecimento de espaços de negociação e de diálogo social, chegando a reconhecer como legítima e legalizando a prática direta, por exemplo, nos casos de posse mediante ocupação de propriedades rurais que não cumpram a sua função social, como aquelas propriedades em que trabalhadores são reduzidos a condição análoga à de escravos, pois a própria Constituição brasileira de 1988, conquanto disponha, no seu artigo 184, que compete à União "desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo a sua função social", dispõe claramente, no seu artigo 186, que a função social da propriedade rural somente é cumprida quando a propriedade atenda, entre outros requisitos, à observância das disposições que regulam as relações de trabalho e ao bem-estar dos trabalhadores.
Boicotes ao consumo de produtos de empresas que tenham, na sua cadeia produtiva, de forma direta ou indireta, qualquer relação com a prática do escravismo, organizadas por associações de consumidores, e greves de solidariedade, organizadas por centrais sindicais e associações de trabalhadores campesinos, também são meios legítimos de pressão, tendentes à "sensibilização" de empresas para a sua responsabilidade social, com a construção de novos modelos de produção e consumo que tenham como meta a sustentabilidade social, que pressupõem uma redefinição na dinâmica das relações entre Estado, sociedade e mercado, com a redefinição de papéis entre os diversos agentes envolvidos e de cada um em particular.
Sistemas de certificações (selos) sociais, como o Selo Empresa Amiga da Criança, dado pela Fundação Abrinq às empresas que não utilizam mão-de-obra infantil e que contribuem para a melhoria das condições de vida de crianças e adolescentes, revelam-se mecanismos relevantes de acesso à informação pela cidadania, sobretudo no âmbito das relações de consumo.(31) Outra fonte relevante de informações é o cadastro instituído pela Portaria 540/2004, do Ministério do Trabalho e Emprego.
Uma das garantias fundamentais para a defesa dos direitos sociais pelos seus titulares, nesse aspecto, é o direito ao acesso à informação. A informação sobre os atos do governo, de fato, constitui um bem indispensável para o controle e a crítica sobre a atividade estatal, para a existência de um debate público sobre as políticas, para o controle da corrupção e para a responsabilização política dos poderes de turno. Um dos princípios básicos da democracia diz respeito à publicidade dos atos do governo, que deve contemplar, inclusive, a prática de facilitar - em todos os aspectos - o acesso às informações sobre a gestão pública aos cidadãos, sobretudo por parte da própria administração pública. Da mesma forma, o acesso à informação deve atingir a atuação de alguns agentes privados, como os empregadores, as empresas que prestam serviços públicos ou as empresas que exercem atividades geradoras de risco coletivo, como indústrias com alto potencial danoso ao meio ambiente, e outros que possam afetar os direitos sociais ou os bens públicos.
Em matéria de direitos sociais, o acesso à informação deve possibilitar às pessoas a possibilidade não apenas de se informarem, mas também de avaliarem as políticas públicas a partir de indicadores relativos ao conteúdo dessas políticas e aos seus resultados, potenciais e efetivos. Para tanto, o Estado deve empenhar-se em produzir e pôr à disposição de todos, no mínimo, informações sobre a real situação das suas diferentes áreas de atuação no plano dos direitos sociais, principalmente quando esse conhecimento requer medições expressas através de certos indicadores, e sobre o real conteúdo das políticas públicas em desenvolvimento ou projetadas, com expressas referências aos seus fundamentos, objetivos, prazos de realização e recursos envolvidos. O acesso à informação é significativamente necessário, ainda, para o controle sobre atividades, obras e medidas que possam ter impacto irreversível sobre direitos sociais.
Em síntese, concluímos que o livre e real exercício do direito de associação, do direito à informação e, sobretudo, do verdadeiro direito de ser visto e ouvido pelos poderes públicos, que faz com que seus titulares possam fazer-se visíveis e audíveis no próprio processo de construção dos direitos, combinado com o direito de crítica frente a leis, regulamentos e decisões, inclusive judiciais, que possam constituir, prima facie, vulnerações de direitos fundamentais, constitui a expressão daquilo que identificamos como as garantias sociais dos direitos, imprescindíveis para a manutenção da democracia real e para assegurar a eficácia dos próprios direitos, começando pelos direitos sociais.
A eliminação da escravidão contemporânea requer, pois, a ação da cidadania integral, pautada pelo concomitante reconhecimento de direitos civis e políticos, pela distribuição de recursos econômicos, sociais e culturais e por efetivos mecanismos de participação.
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Notas:
1. O Plano Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo é, sobretudo, um marco significativo, mais do que simbólico, no combate à escravidão contemporânea no Brasil, pois marca a reafirmação institucional da existência da escravidão e alça o compromisso com a sua eliminação ao status de prioridade nacional. Compreende setenta e seis medidas de combate à prática do escravismo, entre elas, medidas legislativas pertinentes à expropriação de terras em que for encontrado trabalho escravo, à suspensão do crédito de fazendeiros que se utilizam da prática do escravismo e à transferência, para a esfera federal, da competência pertinente ao julgamento dos crimes contra direitos humanos. As medidas previstas no plano compreendem algumas ações gerais, estratégicas, a melhoria na estrutura administrativa do grupo de fiscalização móvel, a melhoria na estrutura administrativa da ação policial, a melhoria na estrutura administrativa do Ministério Público Federal e do Ministério Público do Trabalho, ações específicas de promoção da cidadania e de combate à impunidade, e ações específicas de conscientização, capacitação e sensibilização, além de alterações legislativas. As metas estabelecidas no Plano têm a sua efetividade e eficácia vinculadas à ação de diversos órgãos dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e da própria sociedade civil brasileira.
2. A Convenção sobre a Escravatura, de 1926, emendada pelo Protocolo de 1953, e a Convenção Suplementar sobre a Abolição da Escravatura, de 1956, foram aprovadas no Brasil pelo Decreto Legislativo n.º 66, de 1965, e promulgadas pelo Decreto 58.563, de 1º de junho de 1966; a Convenção nº 29, da Organização Internacional do Trabalho, foi aprovada no Brasil pelo Decreto Legislativo nº 24, de 1956, e promulgada pelo Decreto 41.721, de 25 de junho de 1957; a Convenção nº 105, da Organização Internacional do Trabalho, também conhecida como Convenção sobre a Abolição do Trabalho Forçado, foi aprovada no Brasil pelo Decreto Legislativo nº 20, de 1965, e promulgada pelo Decreto 58.822, de 14 de julho de 1966; e a Convenção Americana sobre Direitos Humanos foi aprovada no Brasil pelo Decreto Legislativo nº 27, de 1992, e promulgada pelo Decreto 678, de 6 de novembro de 1992.
3. Cf. BBC Brasil (2006).
4. Esse reconhecimento está diretamente relacionado ao caso do trabalhador brasileiro José Pereira, submetido à Corte Interamericana de Direitos Humanos. A vítima foi coagida a trabalho forçado, em condições análogas à de escravo, na Fazenda Espírito Santo, no Pará, juntamente com outros sessenta trabalhadores. Ao tentar evadir-se do cativeiro, o trabalhador foi atingido por disparos de armas de fogo e sofreu lesões permanentes em uma das mãos e no olho direito. Outro colega, "Paraná", morreu durante a fuga. O crime não foi punido no Brasil, pela incidência da prescrição retroativa, em virtude do excesso de tempo transcorrido entre o inquérito policial e o oferecimento da denúncia ao poder Judiciário. Diante disso, o caso foi submetido à Corte Interamericana por duas entidades, o Centro pela Justiça e o Direito Internacional (CEJIL) e a Comissão Pastoral da Terra (CPT), que denunciaram a inércia do Estado brasileiro. Para pôr fim à demanda, o Brasil assinou um acordo diante da Corte Interamericana, comprometendo-se a efetivar uma série de medidas destinadas ao aprimoramento do combate às expressões contemporâneas do escravismo. Esse precedente, além de constituir substancial marco para as decisões pertinentes às violações de direitos humanos no país, deu origem ao Plano Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo, resultado do compromisso assumido pelo Brasil frente à Organização dos Estados Americanos. Sobre o caso José Pereira, v. Firme (2005).
5. A estimativa foi obtida através de projeções da Comissão Pastoral da Terra. Porém, como se aproxima da realidade que tem sido presenciada pelos grupos móveis de fiscalização, é utilizada como referência por entidades governamentais e não-governamentais que atuam no combate ao escravismo. é impossível, no entanto, determinar de forma exata a quantidade de pessoas submetidas à escravidão, anualmente, no Brasil, frente à clandestinidade do fenômeno. Segundo Plassat (citado por Organização Internacional do Trabalho, 2005, p. 23), "O número de 25 mil é uma estimativa proposta pela CPT há três anos, como número mínimo dos trabalhadores rurais anualmente submetidos à escravidão na Amazônia brasileira. Esse número não se embasa em nenhuma hipótese científica, mas resulta de interações entre os números anuais de pessoas encontradas pela fiscalização, a observação do fluxo de trabalhadores migrantes nas cidades da região Norte e a estimativa afirmada pelo Ministério do Trabalho e Emprego brasileiro de que a cada pessoa libertada outras três estariam em cativeiro. A título de indicação, no ano de 2003 foram libertados cerca de 5 mil trabalhadores. Com base nisso sugerimos inicialmente uma estimativa mínima de 15 mil por ano e, posteriormente, em 2002, aumentamos para 25 mil essa estimativa e o número acabou sendo assumido tanto pelo governo federal (que o cita na introdução do Plano Nacional de Erradicação do Trabalho Escravo) e pela OIT. Nossa preocupação foi de alertar a sociedade com um número que sinalizasse a relevância numérica do problema sem cair num exagero insustentável cientificamente".
6. O escravismo, no Brasil, nas suas expressões contemporâneas, não se manifesta apenas nas degradantes condições de trabalho, tampouco nos baixíssimos salários, quando existentes, mas, especialmente, na violência que é subjacente ao fenômeno, verificada nos diferentes mecanismos de coerção, física ou moral, utilizados por fazendeiros e seus prepostos, ou intermediadores de mão-de-obra, para subjugar o trabalhador e mantê-lo cativo. Nesse sentido, pode haver escravidão mesmo onde o trabalhador não tem consciência dela. Mas isso não nos permite enquadrar como trabalho escravo toda e qualquer situação que desvele a exposição do trabalhador a más condições de trabalho: formas penosas de trabalho, por si só, não configuram submissão ao escravismo. Temos que considerar, nesse contexto, que o mercado de trabalho no Brasil é marcado por forte incidência da informalidade, o que, por si só, negando ao trabalhador o registro do contrato de trabalho, o trabalho "sem carteira assinada", já implica a violação de direitos fundamentais relacionados ao trabalho: "Ao longo de toda a década de 1990, o mercado de trabalho brasileiro experimentou um aumento da informalidade. Em 2004 o número de trabalhadores sem carteira de trabalho assinada correspondia a aproximadamente 43% do total de empregados assalariados, sendo que esse percentual era de 47% nas áreas metropolitanas" (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, 2006). No entanto, quando estamos diante de situações caracterizadas pelo recurso à coação e pela negação da liberdade, ao contrário do que habitualmente se argumenta, a utilização da expressão "trabalho escravo" não constitui qualquer excesso de linguagem, tampouco um mero esforço semântico. Um sistema em que pessoas são deslocadas para pontos afastados do território nacional, têm os seus documentos retidos, são constrangidas a assumir dívidas exorbitantes para a própria sobrevivência e são obrigadas a trabalhar em condições degradantes, mantendo-se impedidas de se desligarem desse trabalho, é, de fato, uma manifestação do escravismo.
7. No Brasil, nos anos que se seguiram à extinção formal da escravidão, esta, de fato, não desapareceu por completo. A fase ascendente do movimento abolicionista, que culminou na edição da Lei 3.353/1888, encerrou-se bruscamente, sem propiciar as mudanças estruturais almejadas pelos grandes teóricos do movimento. O movimento imigrantista, que provocou a crise do escravismo tradicional e criou as condições objetivas para a emergência do movimento abolicionista, limitando, porém, o seu triunfo, demonstrou-se, de certa forma, indiferente, do ponto de vista humanitário, à escravidão, e no seu âmago podemos constatar, com facilidade, como indicara Joaquim Nabuco à época da campanha abolicionista (nesse sentido, v. Fernandes e Beiguelman, 1982), a intenção, dos grandes fazendeiros brasileiros, sobretudo dos cafeicultores paulistas, de dar continuidade ao sistema territorial e agrícola em que a escravidão se inseria. O sistema latifundiário de monocultura (inclusive as plantations) permaneceria imune às agitações que envolveram a abolição, como permaneceria imune, também, à superveniente queda da monarquia brasileira. Fernandes (1979; 2006), fazendo alusões aos processos de desenvolvimento no Brasil e em diversos países da América Latina, a respeito, afirma que, nessas regiões, a modernidade é um finíssimo verniz sobre o qual a velha realidade se esconde. A estrutura estatal que se verifica nessas regiões é marcada por representações alegóricas de autoridades públicas que somente exercem a autoridade na condição de delegados dos poderes privados, freqüentemente oligárquicos, perpetuando uma história de desigualdades, sociais e regionais.
8. O caso do Maranhão, em especial, é emblemático: no período compreendido entre 1995 e 2007, 25.850 trabalhadores foram libertados da escravidão do país, sendo que 2.992 (8,9%) dos escravos estavam trabalhando em fazendas no Maranhão; em contrapartida, dos 9.762 trabalhadores libertados no Brasil entre 2003 e 2007, 3.347 – alarmantes 34,3%, mais de um terço do total dos brasileiros libertados da escravidão no período – eram originários do Maranhão. O Maranhão é o estado de menor índice de Desenvolvimento Humano do Brasil, e o PIB per capita do Maranhão, em 2004, era de apenas R$ 2.748,00, muito inferior à média brasileira, à época de R$ 9.729,00. Por outro lado, as regiões do Nordeste (inclusive o estado do Maranhão) e do Centro-Oeste brasileiros, tradicionalmente possuidoras de grandes focos de aliciamento para o trabalho escravo, são justamente aquelas que apresentam maiores índices de desigualdade.
9. Quando afirmamos tratar-se de um problema mundial, não estamos afirmando que todos os países do mundo estão envolvidos, nos seus territórios, com a prática do escravismo, embora essa prática possa ser verificada, com diferentes graus de intensidade, em diversos países e regiões do mundo. Mas, mais do que um problema de muitos países, a escravidão pode ser identificada, de fato, como um problema mundial a partir da percepção, corrente no âmbito da Organização Internacional do Trabalho, de que, se alguma nação não adotar condições humanas de trabalho, essa omissão constitui um obstáculo aos esforços das outras nações que desejem melhorar as condições dos trabalhadores em seus próprios países (Preâmbulo da Constituição da Organização Internacional do Trabalho, in Süssekind, 2007): num contexto de crescente transnacionalização dos mercados, a produção baseada na mão-de-obra extremamente barata de países que deliberadamente negam aos seus nacionais direitos sociais mínimos é uma das molas propulsoras da economia à base de dumping social na modalidade que o Banco Mundial identifica como "arbitragem de salários baixos", que, por sua vez, é uma das principais causas do achatamento global dos salários, da precarização crescente das relações de trabalho em diversos países e da acentuação das disparidades de renda, marcas registradas da globalização (nesse sentido, v. Milanovich, 2007). Por outro lado, a submissão de um grande número de indivíduos a condições de trabalho que implicam miséria e privações gera situações de descontentamento e expectativas que se resolvem em fortes fluxos migratórios, e essas pessoas, por vezes, mais do que ter as suas expectativas atendidas no país de destino, transportam para o interior dele o seu status de trabalhador marginalizado, ocupando postos de trabalho de forma clandestina e à margem dos sistemas oficiais de proteção desse país.
10. Segundo Kliksberg (1997), o acesso à efetiva cidadania é um direito fundamental, o primeiro dos direitos, porque sem ele não se tem acesso aos outros direitos. O que está em jogo, aqui, é o direito das pessoas à inclusão em uma sociedade altamente complexa e competitiva, que tende a excluir, num contexto em que tem sido duramente negligenciado o desenvolvimento humano.
11. Segundo Abramovich e Courtis (2006, p. 71), "Las garantías extrainstitucionales o sociales son instrumentos de defensa o tutela de los derechos que dependen directamente de sus titulares. La activación de estos instrumentos de garantía importa por ende la propia iniciativa de los ciudadanos, y no está subordinada a la actuación de los poderes públicos. El involucramiento activo de los ciudadanos en la defensa de sus derechos constituye un medio indispensable para impedir la apropiación paternalista de los derechos y de las necesidades que les dan fundamento, y de su conversión en meros insumos de la gestión burocrática estatal. Significa además la existencia de formas de control ciudadano de las decisiones, de la ejecución de políticas públicas y de la existencia de actos de corrupción y desviación de poder por parte de las autoridades públicas".
12. Destacamos, aqui, que a idéia de exercício do poder político está, contemporaneamente, associada à idéia de força autorizadora da soberania popular: o grande desafio que se impõe, assim, ao Estado democrático contemporâneo é a superação de déficits de inclusão e de participação política.
13. Associação dos Juízes Federais do Brasil, Associação Nacional dos Magistrados do Trabalho, Associação Nacional dos Procuradores da República, Associação Nacional dos Procuradores do Trabalho, Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal, Comissão Pastoral da Terra, Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil, Confederação dos Trabalhadores da Agricultura, Departamento de Polícia Federal, Departamento de Polícia Rodoviária Federal, Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Ministério da Defesa, Ministério da Justiça, Ministério da Previdência Social, Ministério do Desenvolvimento Agrário, Ministério do Meio Ambiente, Ministério do Trabalho e Emprego, Ordem dos Advogados do Brasil, Organização Internacional do Trabalho, Procuradoria dos Direitos do Cidadão (Procuradoria-Geral da República), Procuradoria-Geral do Trabalho, Repórter Brasil e Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais do Trabalho.
14. Não estamos, aqui, criticando a inclusão, na Comissão, de associações e entidades representativas de diversas categorias de servidores públicos, tampouco da Ordem dos Advogados do Brasil. No entanto, estando mais aptas à defesa de interesses específicos dos seus membros, às vezes francamente corporativistas e não necessariamente democráticos ou populares, não se pode associar essas entidades à defesa intransigente dos interesses populares, nem imaginar que às mesmas possa ser atribuído qualquer tipo de mandato popular.
15. Este apenas inserido extra-institucionalmente, através de algumas associações de juízes, não se integrando à Comissão, todavia, a Associação dos Magistrados do Brasil.
16. Tramitam no Congresso Nacional, nesse sentido, a Proposta de Emenda Constitucional 438/2001, de autoria do senador Ademir Andrade, que busca alterar o artigo 243 da Constituição brasileira de 1988, e o Projeto de Lei 2.022/1996, de iniciativa do deputado Eduardo Jorge, que altera disposições da Lei 8.666/1993.
17. Cf. Comissão Pastoral da Terra (1999, p. 196).
18. Reportamos-nos, a título de exemplo, ao caso Himachal Pradesh State v. Sharma (1986), no qual o Tribunal Supremo da índia ordenou ao governo a construção de uma estrada a respeito da qual já existia uma decisão administrativa, corroborando a tese de que o governo (poder Executivo) assume compromissos prestacionais pelo fato de não poder atuar contra os seus próprios atos (venire contra factum proprium non valet). Na ocasião, o tribunal decidiu: "No se discute si el gobierno estatal pretendía construir la carretera, ya que se aprobó la partida para hacerlo. El deber legal y constitucional del estado de proporcionar carreteras a los habitantes de la zona no está en discusión. Por lo tanto, esta demanda no necesita examinar hasta dónde llega la obligación de construir carreteras" (Pisarello, 2007, p. 91).
19. A idéia da reserva do possível vem sendo utilizada como argumento à cidadania, pelos governos, no sentido de justificar a falta de efetivação de direitos sociais.
20. Em síntese, se a idéia da reserva do possível pode ser utilizada como argumento à cidadania, pelos governos, num contexto de disputas alocativas, no sentido de justificar a falta de efetivação de determinados direitos sociais, se todos os direitos são, em maior ou menor grau, onerosos e se o que está em jogo, na realidade, é decidir como e com que prioridade serão alocados os recursos que os direitos, civis, políticos ou sociais exigem para a sua satisfação, o poder político, ao invocar a reserva do possível, deve, sempre, demonstrar que está fazendo o máximo de força – em todos os campos: financeiro, pessoal, tecnológico etc. –, até o máximo possível, e que está priorizando os grupos mais vulneráveis. Aqui, observamos um mandado claro, dirigido ao poder político: se há um grupo mais vulnerável e os recursos são, de fato, limitados, as políticas possíveis devem ser prioritariamente dirigidas às necessidades desses grupos mais vulneráveis. Nesse contexto, a justificação da reserva do possível encerra um juízo comparativo entre o que não se pode fazer e o que se está fazendo, e sempre demanda a demonstração do emprego do máximo recurso: se há superávit fiscal, por exemplo, não se justifica a exposição de pessoas a condições de vida indigna a partir do expediente da reserva do possível. Em síntese, os poderes públicos não podem, de fato, ser levados a fazer o impossível. No entanto, o que é possível – ou impossível – na esfera econômica, social e cultural deve ser provado, e não apenas presumido. Assim, como já ressaltamos, os órgãos políticos devem sempre demonstrar que estão empregando o máximo de seus esforços, até o máximo de seus recursos, para satisfazer os direitos em questão; que estão divulgando informações suficientes e claras e ouvindo os destinatários dos direitos em questão; que estão esforçando-se para controlar e monitorar o efetivo cumprimento das políticas e programas já existentes, além de planejar para o futuro; e que, no cerne das políticas e programas que estão sendo planejados ou executados, está a solução, a curto, médio ou longo prazo, para os problemas que afetam, sobretudo, os grupos em situação de maior vulnerabilidade, mais necessitados.
21. Nesse sentido, v. Castels (1999).
22. Cf. Fernández (2002, p. 395 et seq.).
23. Cf. Peraci citado por Vezzali (2006). Um exemplo da chamada "economia solidária" pode ser encontrado na Cooperativa Alternativa de Agricultura Familiar (Coperfamília), que reúne 280 famílias de 10 municípios do estado de Santa Catarina. Em 1995, esses produtores rurais decidiram organizar-se em uma cooperativa. Se antes essas famílias dedicavam-se à suinocultura e permaneciam reféns da indústria, que atribuía unilateralmente os preços para a carne suína, agora essas famílias têm, elas próprias, sua agroindústria.
24. O relatório "Impactos Regionais da Reforma Agrária" avaliou, entre 2000 e 2001, assentamentos nas regiões da zona canavieira do Nordeste, Ceará, Sudeste do Pará, Sul da Bahia, Oeste de Santa Catarina e o entorno do Distrito Federal e foi organizado por professores da Universidade Federal do Rio de Janeiro e da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (Cf. Vezzali, 2006).
25. Para maiores informações sobre o projeto, v. Vezzali (2006).
26. Segundo Jaime Conrado, assessor técnico da Cáritas, a Rede Mandioca nasceu como uma tentativa de combate ao aliciamento ao trabalho escravo no Maranhão, estado que é o maior fornecedor de mão-de-obra escrava do país: "A gente quer mostrar para o Governo que é possível desenvolver a região sem agressão, preservando o jeito local de produzir, baseado no comércio solidário, sem agredir a natureza e sem tirar as pessoas do seu lugar". Organizadas em forma de cooperativas em âmbito municipal, as associações de agricultores cuidam desde o plantio até a comercialização dos produtos, sempre mediante gestão compartida. No ingresso na Rede, os produtores recebem assessoramento relacionado à capacitação de agricultores, aquisição de máquinas e auxílio nas articulações comerciais e políticas. Além da organização coletiva e autogestão, a Cáritas exige que os produtores atendam aos princípios da agroecologia – não-produção de transgênicos, nem utilização de queimadas ou agrotóxicos. Tendo como carro-chefe a farinha de mandioca, a Rede produz também grãos, como milho, feijão e arroz. Ainda neste ano está programada a realização da Feira Estadual de Economia Solidária e Agricultura Familiar, prevista para acontecer entre os dias 6 e 9 de outubro, no Maranhão (Cf. Adital, 2007). Sobre a Rede Mandioca, v., também, Hashizume (2007).
27. Assim, por exemplo, apesar da obrigatoriedade do voto e embora os índices de abstenção eleitoral no Brasil venham decrescendo, no primeiro turno das eleições presidenciais de 2006 o índice de abstenção atingiu a fração de 16,75% do eleitorado, o que corresponde a 21.092.366 eleitores ausentes (Mattedi, 2006).
28. Não tratamos de afirmar, no entanto, que a liberdade requeira o igualitarismo ou a igualdade em tudo, mas, na perspectiva de Bobbio (1995), a igualdade em algo, que cada comunidade deve definir ou pactuar e que evolui historicamente.
29. Assim, desde diferentes perspectivas, Habermas (2005, p. 147) e Fabre (2000, p. 111 et seq.).
30. Segundo Pisarello (2007, p. 127), "La admisibilidad o no de estas vías de autotutela no sólo desde un punto de vista moral, sino también jurídico, exige sin embargo tener en cuenta más factores. En primer lugar, la gravedad de la violación de derechos sociales en juego y su impacto en la supervivencia y autonomía de los afectados y del resto de la comunidad. En segundo término, la responsabilidad de los poderes públicos o de agentes particulares en la generación de las vulneraciones concernidas. En tercer término, la existencia real de canales públicos o privados a disposición de los afectados, que les permitan hacer visibles sus reivindicaciones y, eventualmente, impugnar con posibilidades razonables de éxito las vulneraciones del derecho en liza. Finalmente, la intensidad de la afectación que estas medidas de autotutela puedan suponer para derechos de terceros. Mientras más urgentes, en efecto, sean las necesidades en juego y mayor la situación de ‘emergencia constitucional’, más justificado estará el recurso a vías de autotutela. Naturalmente, ello dependerá también de la responsabilidad que pueda atribuirse a los poderes públicos o a los particulares por dicha situación. Así, frente a una situación de persistente abandono de fábricas, tierras o inmuebles, el uso anti-social de la propiedad, pública o privada, no puede tener primacía sobre actuaciones cuyo fin es, precisamente, devolver a los recursos en juego un sentido social, ligándolos a derechos como la vivienda o el trabajo".
31. A construção de um novo modelo de produção e consumo que tenha como meta a sustentabilidade social e ambiental pressupõe, de fato, uma redefinição na dinâmica das relações entre Estado, sociedade e mercado, com a redefinição de papéis entre os diversos agentes envolvidos e de cada um em particular. A construção da sustentabilidade pressupõe que a gestão empresarial seja pautada pela busca da harmonização entre o crescimento econômico e o desenvolvimento socioambiental; tem de se traduzir em uma nova visão da empresa quanto ao seu papel social, internalizada como cultura gerencial, nova cultura que se pauta na ética e é aplicada aos diversos processos e relacionamentos da prática empresarial, o que implica rever, melhorando a respectiva qualidade, todas as relações mantidas pelas empresas: com os seus acionistas, fornecedores, funcionários, consumidores e as comunidades em que estão inseridas. Em síntese, a noção de "boa empresa", que interessa à cidadania e ao consumo, diz respeito às empresas que adotam práticas gerenciais socialmente responsáveis, práticas que se demonstram relevantes para o retorno dos seus investimentos a longo prazo, e que também melhoram a sua imagem pública e reputação, componentes que, embora intangíveis, podem ser percebidos em alguns diferenciais mercadológicos, como a lealdade do consumidor e a maior facilidade de acesso aos mercados. Empresa "boa" é, portanto, aquela que é boa para se trabalhar, para se ter como parceira, para se investir e para se comprar seus produtos e serviços.
Referência bibliográfica (de acordo com a NBR 6023: 2002/ABNT):
. Revista de Doutrina da 4ª Região, Porto Alegre, n.
, abr. 2008. Disponível em:
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Acesso em:
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