Autora: Magali Wickert
Advogada
Publicado na Edição 25 - 29.08.2008

A Assistência Social, integrante do sistema da Seguridade Social, importante mecanismo constitucional de proteção do indivíduo, visa oferecer meios de subsistência para aqueles que se encontram em situação de necessidade. Diante de sua previsão constitucional, e por desempenhar papel fundamental na promoção da dignidade da pessoa humana (notadamente pelo fato de atingir, na sua grande maioria, pessoas carentes ou de baixa renda), o presente artigo discorrerá acerca dos aspectos que permeiam a Assistência Social para, ao final, destacar sua previsão constitucional e o importante papel social que desempenha.

Palavras-chave: Assistência Social. Necessidade. Benefícios. Direito Social. Relevância constitucional.

Abstract

The Social Attendance, integral of the Social Insurance system, important constitutional mechanism of individual protection, seeks to offer subsistence means for those in need situation. Due to its constitutional forecast, and for playing fundamental part in the promotion of the human person's dignity (especially for the fact of reaching, in its great majority, destitute people or of low income), the present article will discourse concerning the aspects that permeate the Social Attendance for, at the end, to detach its constitutional forecast and the important social role that carries out.

Key-words: Social Attendance. Need. Benefits. Social Right. Constitutional Relevance.

Sumário: Notas Introdutórias. 1 Assistência Social: Conceito e Abrangência. 1.1 Princípios regentes do sistema da Assistência Social. 1.1.1 Princípio da necessidade. 1.1.2 Princípio da Incapacidade Contributiva. 1.1.3 Princípio do custeio indireto. 1.1.4 Princípio da desproporcionalidade entre necessidade e proteção. 1.1.5 Princípio da igualdade de situação entre os beneficiários. 1.1.6 Princípio do Direito às prestações assistenciais.  1.1.7 Princípio da ampla divulgação das prestações, programas e projetos assistenciais. 2 Benefícios oferecidos pela Assistência Social.  2.1 Benefício assistencial ou de amparo social. 2.1.1 Requisito da miserabilidade: conceituação e critérios de aferição.  2.1.2 O conceito de família para a aferição da renda per capita. 2.1.3 Benefício assistencial do idoso.  2.1.4 Benefício assistencial do deficiente. 2.2 Bolsa-família.  2.3 Benefícios Assistenciais eventuais. 3 Notas finais: a dimensão da Assistência Social e o papel do Estado na sua realização. Referências.

Notas introdutórias

A Previdência Social, como instituto público de caráter contributivo, prevê a cobertura de determinados riscos sociais para os segurados que participem do seu custeio mediante pagamento de contribuição previdenciária.

Ocorre que um grande contingente de pessoas, por incapacidade financeira ou até mesmo falta de conhecimento, nunca contribuiu para o sistema previdenciário ou o fez por período inferior ao necessário para adquirir o direito a determinado benefício previdenciário. Não obstante tal fato, com o avanço da idade ou com a existência de deficiência, o indivíduo se vê impossibilitado de desempenhar atividade laborativa e, conseqüentemente, de auferir renda para o seu sustento e o da sua família. Nesses casos a Assistência Social, integrante do sistema da Seguridade Social, vem cobrir esse risco social e fornecer, através do pagamento dos benefícios assistenciais (benefício de amparo social ao idoso ou ao deficiente, bolsa-família e benefícios assistenciais eventuais), meios de subsistência àqueles que se encontram na contingência acima referida.

Nesse sentido, e por desempenhar essa singular função, a Assistência Social está sintonizada diretamente com os demais direitos e garantias individuais e sociais previstos na Constituição. Em assim sendo, deve, como adiante se verá, ser lida através destas balizas propostas pela Constituição de 1988 como forma de atingir não somente os fins legais propostos para o instituto, mas igualmente os fins sociais de grande relevância a que objetiva.

1 Assistência Social: conceito e abrangência

A Assistência Social, um dos ramos do tripé que fundamenta o sistema da Seguridade Social Brasileiro, cumpre importante papel na promoção da igualdade através do pagamento de benefícios àqueles que demonstrem a necessidade de usufruí-los. Para iniciar o tema, necessária se faz a fixação de um conceito de Assistência Social. Para isso as palavras de Sérgio Pinto Martins:

“A Assistência Social é o conjunto de princípios, de regras e de instituições destinado a estabelecer uma política social aos hipossuficientes, por meio de atividades particulares e estatais,(1) visando à concessão de pequenos benefícios e serviços, independente de contribuição pelo próprio interessado.”(2)

E, justamente por não possuir caráter contributivo, a Assistência Social atinge, na sua maioria, a população carente e de baixa renda, que constitui a grande massa populacional que demanda maior atenção e empenho Estatal na promoção de políticas públicas. Nesse sentido, Simone Barbisan Fortes e Leandro Paulsen:

“A Assistência Social, portanto, constitui-se em uma das vias do sistema de proteção social, destinada a abarcar os sujeitos não cobertos pela Previdência Social (cujo caráter, como já se acentuou, é eminentemente contributivo), justamente por sua ausência de inserção no mercado formal de trabalho e de renda mínima, de modo a ofertar-lhes condições de sobrevivência em enfrentamento à miséria, num primeiro momento e, para além disto, também propiciar condições mínimas de sobrevivência com dignidade.”(3)

Corroborando com esse pensamento, Fábio Zambitte Ibrahim afirma que a Assistência Social “tem como propósito nuclear preencher as lacunas deixadas pela previdência social”,(4) desempenhando, portanto, atividade eminentemente complementar no âmbito da seguridade social. Realmente a Assistência Social é chamada a atuar somente de forma subsidiária, quando o indivíduo não possui cobertura previdenciária.

Atentando para esses caracteres, Wladimir Martins Novaes complementa, afirmando que “a assistência social é técnica de proteção social. Precedendo a Previdência Social, deflui da solidariedade pessoal, em primeiro lugar, e da social, como exigência do bem-estar comum”.(5) E arremata o doutrinador, elencando seus caracteres distintivos:

“Técnica distinta do seguro social, em muitos aspectos, vale destacar a necessidade da clientela, sua incapacidade contributiva, a disponibilidade do órgão gestor, inexistência de contribuição direta, financiamento por parte de terceiros, desproporcionalidade entre necessidade e proteção e informalismo procedimental. Devem ser avultados, ainda, a natureza particular da prestação e o tipo social da clientela assistida.”(6)

Em assim sendo, a Assistência Social apresenta uma característica bastante forte de política social distributiva de renda. Nesta esteira Marlova Jovchlovitch:

“A assistência social é orgânica às demais políticas sociais e públicas. Ela é um mecanismo de distribuição de todas as políticas. Mais do que isso, é um mecanismo de deselitização e conseqüente democratização das políticas sociais.

A assistência social tem um corte horizontal, isto é, atua a nível de todas as necessidades de reprodução social dos cidadãos excluídos, enquanto as demais políticas sociais tem um corte setorial (educação, saúde,...).

Em outras palavras, é possível dizer que à assistência social compete processar a distribuição das demais políticas sociais e também avançar no reconhecimento dos direitos sociais dos excluídos brasileiros.”(7)

Em resumo, utilizando as palavras de Marcus Orione Gonçalves Correia e Érica Paula Barcha Correia, a Assistência Social tem como finalidade “o socorro, a ajuda e o amparo do homem e suas necessidades vitais”(8) quando esse se encontra em um patamar máximo de exclusão social. Conseqüentemente, pode-se inferir a abrangência e a relevância de que se revestem as ações da Assistência Social (promover o bem-estar social e a dignidade da pessoa humana diante das situações mais extremas de necessidade) e a sua distinção fundamental da Previdência Social, que é, justamente, a ausência de contribuição dos beneficiários ao sistema.

1.1 Princípios regentes do sistema da Assistência Social

Embora possua princípios próprios, importa lembrar, antes de qualquer consideração, que os princípios gerais que regem o sistema da Seguridade Social têm ampla aplicabilidade também no subsistema da Assistência Social. Assim, os princípios elencados no art. 194, parágrafo único, da Constituição irradiam seus efeitos também no âmbito assistencial da Seguridade Social.

Não obstante tal afirmação, por possuir caracteres específicos, a Assistência Social é dotada de princípios que lhe são próprios. Importante destacar que não há, entre os doutrinadores, unanimidade em relação aos princípios; diante disso, na seqüência são tratados alguns que representam os principais caracteres da Assistência Social.

1.1.1 Princípio da necessidade

Surge diante da principal característica da Assistência Social, que é justamente o seu caráter não-contributivo. Nesse sentido, indispensável que o direito subjetivo do indivíduo aos benefícios e prestações assistenciais seja deflagrado pela comprovação da necessidade. Assim, esta última surge como a grande marca do sistema assistencial da Seguridade Social, sendo, inclusive, segundo Wladimir Novas Martinez(9) a própria razão assistenciária. E arremata o doutrinador:

“O necessitado, diferentemente do segurado, é incapaz de, em condições normais, prover a si próprio e a sua família. Apela para a assistência social para substituir e, principalmente, quando a capacidade mínima desfrutada é diminuída ou desaparece, ameaçando-o de perecimento.”(10)

Também Simone Barbisan Fortes e Leandro Paulsen trazem à tona um aspecto inerente a esse princípio:

“Significa dizer que à Assistência Social incumbe fornecer, pela via de suas prestações, atodos aqueles que se enquadram na faixa de necessidade legalmente determinada, os meios para o desenvolvimento de sua condição de cidadãos, independentemente do custo financeiro que isso possa importar ao orçamento da Seguridade Social.”(11)

Assim, a necessidade é a força motriz que desencadeia a ação da Assistência Social no sentido de que essa última supra os recursos necessários para a sobrevivência do indivíduo e/ou sua família.

1.1.2 Princípio da incapacidade contributiva

O beneficiário das políticas da Assistência Social, como dantes afirmado, não possui condições financeiras de suportar a contribuição ao sistema previdenciário, ou porque não possui renda; ou a possui, porém em quantidade que não lhe permite contribuir para o sistema previdenciário. Mais uma vez Wladimir Novaes Martinez:

“O beneficiário da assistência social não tem condição de colaborar na manutenção do sistema garantidor da sua atenção. Sem possibilidade de subsistência não pode, por isso mesmo, arcar com o plus de fazer um aporte. Sua contribuição, medida do seu consumo, quando existe, é inexpressiva, e as suas técnicas de proteção são pessoais, reduzindo-se a um mínimo de participação da sociedade.”(12)

Assim sendo, o beneficiário das políticas assistenciais, justamente por não possuir a disponibilidade financeira de contribuir para o sistema previdenciário, usufruirá de suas prestações independentemente de contribuição, não estando, portanto, totalmente desamparado pelo Estado.

1.1.3 Princípio do custeio indireto

Este princípio decorre do próprio sistema não contributivo que vigora na Assistência Social, determinando que o custeio desta última seja realizado pelo Estado, sem ônus direto para o assistido. Maria Salute Somariva explica:

“Sendo uma política de apoio, não exige contraprestação (art. 203 da Constituição Federal), diferente dos benefícios previdenciários, que dela necessitam como requisito imprescindível à sua concessão. Assim, os recursos para concessão do benefício de amparo assistencial(13) não decorrem das contribuições vertidas pelos particulares, mas sim do orçamento geral da seguridade social.”(14)

Assim sendo, todas as prestações relativas à Assistência Social são financiadas com recursos do Orçamento da Seguridade Social, sendo, como conseqüência, indiretamente financiado por toda a sociedade e pelo Estado, que também deve direcionar recursos a esse importante ramo da Seguridade Social.

Por fim, no tocante ao financiamento da Assistência Social, cabe salientar que, conforme ensina Sergio Pinto Martins,(15) também deve ser entendida como custeio indireto a isenção de impostos de entidades filantrópicas que desempenham atividades correlatas à assistência social, já que, sem dúvida alguma, também promovem e distribuem as políticas assistenciais através da iniciativa privada.

Embora as necessidades humanas sejam inesgotáveis, os recursos estatais o são. Assim, as prestações assistenciais devem enquadrar-se nesse sistema de recursos estatais limitados, de forma que as políticas assistenciais visem assegurar ao indivíduo o mínimo para a sobrevivência com dignidade. Nesse sentido Wladimir Novaes Martinez:

“Praticamente não há relação entre a necessidade e a proteção oferecida. Esta última se cinge ao mínimo oferecível pelo Estado na medida de suas forças. Nem é justo a assistência cobrir exatamente a necessidade do cidadão, pois teria que tirar de outros, mais felizes, com capacidade de contribuir e exigir o direito.”(16)

Certamente que, muitas vezes, os benefícios fornecidos pela Assistência Social não suprem todas as necessidades do indivíduo. No entanto, com a finalidade de cobrir o maior numero possível de necessitados e pulverizar os recursos, o valor dos benefícios atinge, no máximo, o salário mínimo vigente.  Isso também ocorre porque, como aponta Maria Salute Somariva,(17) tal benefício não visa substituir a renda da pessoa (até porque, na maioria dos casos, ela não a tem), mas, primordialmente, prover as primeiras necessidades do indivíduo, no sentido de lhe fornecer recursos para sua subsistência.

1.1.5 Princípio da igualdade de situação entre os beneficiários

Diferentemente dos segurados da Previdência Social, que contribuem cada um na medida de seus rendimentos, na Assistência Social todos os beneficiários possuem o mesmo status, encontrando-se em situação igualitária frente à Seguridade Social.  Ou seja: a situação de necessidade (embora faticamente possa estar escalonada em patamares diferentes) frente à Assistência Social é igual e nesse sentido será concedido igual benefício àqueles que a comprovarem.

1.1.6 Princípio do direito às prestações assistenciais

Esculpido no art. 1º da Lei 8742/93(18) (Lei Orgânica da Assistência Social- LOAS) e derivado das próprias disposições constitucionais acerca dos direitos sociais, defere ao indivíduo o direito de fruir, cumpridos os requisitos necessários, dos benefícios assistenciais. Por outro lado, também determina que o Estado deve fornecer, de forma satisfatória, os direitos inerentes a tal ramo da Seguridade Social como forma de promover a própria dignidade da pessoa humana e a fruição dos demais direitos outorgados aos indivíduo.

1.1.7 Princípio da ampla divulgação das prestações, programas e projetos assistenciais

Tal princípio determina que toda a gama de prestações relativas à Assistência Social deve ser divulgada para que sejam de conhecimento da sociedade. Tal ação objetiva permitir que aqueles que necessitam da Assistência Social possam ter fácil acesso a ela, conforme preconizam Simone Barbisan Fortes e Leandro Paulsen:

“Objetiva ele permitir o mais amplo acesso da população ao sistema da Assistência Social, uma vez que não se pode presumir que aqueles que já se encontram em situação de vulnerabilidade social sejam suficientemente instruídos acerca das prestações a que possam fazer jus, incumbindo, assim, ao próprio Poder Público alcançar-lhes as necessárias informações sobre os pertinentes direitos.”(19)

Assim, deve o Poder Público disponibilizar, da forma mais ampla possível, a divulgação das ações relativas à Assistência Social como forma de cumprir com os ditames e objetivos do princípio em questão e do próprio sistema assistencial.

2 Benefícios oferecidos pela Assistência Social 

Feita a introdução, cumpre, agora, individualizar os benefícios fornecidos pela Assistência Social.  Como nota inicial, importa referir que possuem valor variável, mas nunca inferior ao salário mínimo (seguindo os ditames dos princípios acima expostos).

São eles: benefício assistencial ou amparo social, bolsa-família, benefícios assistenciais eventuais e serviços assistenciais. Na seqüência são tratados individualmente.

2.1 Benefício assistencial ou de amparo social

Trata-se de um benefício mensal pago à pessoa idosa ou portadora de deficiência, possuindo caráter eminentemente alimentar. Na definição de Simone Barbisan Fortes e Leandro Paulsen, o beneficio assistencial “é a prestação de trato continuado, com renda equivalente a um salário mínimo, e de cunho personalíssimo, que não se transfere aos dependentes após o óbito do titular”.(20)

Na página da Previdência Social também se encontram os requisitos para a percepção desse benefício:

“Benefício destinado a pessoas que não têm condições financeiras de contribuir para a Previdência Social. Têm direito ao amparo assistencial os idosos a partir de 65 anos de idade que não exerçam atividade remunerada e os portadores de deficiência incapacitados para o trabalho e uma vida independente.”(21)

Complementando o conceito acima descrito, Sérgio Fernando Moro explica a importância social deste benefício:

“[...] os idosos e os deficientes físicos constituem grupos especialmente vulneráveis, seja pela sua dificuldade de inserção no mercado de trabalho, seja por possuírem necessidades especiais em relação a outras pessoas, como gastos elevados em saúde.”(22)

Assim sendo, o benefício de amparo social atinge uma gama da população que demanda, indubitavelmente, uma atenção especial do Estado. No entanto, como bem explicam Simone Barbisan Fortes e Leandro Paulsen,(23) não obstante a importância social destes grupos sociais que o benefício de amparo social visa tutelar, não são todos os idosos e os portadores de deficiência física que têm direito a ele. Devem comprovar os requisitos necessários, como explicam os doutrinadores:

Para a concessão, portanto, dois requisitos são considerados: a) condição pessoal do requerente: a.1) idade avançada (requisito etário) ou a.2) deficiência; b) condição socioeconômica de sua unidade familiar (uma vez que a primeira obrigação alimentar ocorre no seio dos agrupamentos familiares e, somente na ausência de sua devida satisfação em seu âmbito é que incumbe ao Estado atuar, pelas vias das políticas assistenciais).(24)

Importa referir, ainda, que o benefício de amparo social, diferentemente dos benefícios pagos pela Previdência Social, é “intransferível, não gera pensão, não gera direito a abono anual e não pode ser cumulado com outro benefício ofertado pela Previdência Social, de outro regime previdenciário ou assistencial.”(25) Nesse aspecto deve ser feita a ressalva: a vedação de acumulação não ocorre em relação a outros serviços ofertados pela Seguridade Social que tenham cunho não-monetário e, como lembra Fábio Zambitte Ibrahim,(26) com a pensão aos dependentes das vítimas da hemodiálise de Caruaru/PE, prevista pela Lei 9.422/96.

Necessário registrar, também, que o processo de concessão do benefício em questão, não obstante pertença ao sistema da Assistência Social, é desempenhado pelo Instituto Nacional de Seguridade Social. A este último cabe verificar se os requisitos (que serão tratados na seqüência) estão presentes e processar o benefício. Isso se dá em função da economia de pessoal e de recursos, visto que o INSS já possui estrutura própria em todo o país, em condição, portanto de atender a clientela assistida.(27)

Por fim, e para uma abordagem mais didática acerca desse benefício, subdividir-se-á a sua explanação em quatro momentos: a aferição da miserabilidade, o conceito de família, os requisitos específicos do benefício assistencial do idoso e, por fim, do benefício assistencial do deficiente.

Para que tenha direito ao benefício assistencial de amparo social deve haver um requisito específico e indispensável: a miserabilidade daquele que pleiteia a concessão do benefício, aferida em relação à renda per capita do núcleo familiar em que vive, a qual deve ser igual ou inferior a um quarto do salário mínimo vigente, conforme disposição do art. 20, § 3º, da Lei de Assistência Social(28), e revista a cada dois anos para a verificação da continuidade das condições que possibilitaram sua concessão.

Muito já se discutiu acerca da constitucionalidade dessa fixação estanque de miserabilidade. E o Supremo Tribunal Federal já teve a oportunidade de apreciar a inconstitucionalidade do referido dispositivo da Lei de Assistência Social, acabando por decidir pela sua constitucionalidade. A ementa da ADIn assim foi redigida:

“Constitucional. Impugna dispositivo de lei federal que estabelece o critério para receber o benefício do inciso V do art. 203 da CF. Inexiste a restrição alegada em face do próprio dispositivo constitucional que reporta à lei para fixar os critérios de garantia do benefício de salário mínimo à pessoa portadora de deficiência física e ao idoso. Esta lei traz hipótese objetiva de prestação assistencial do estado. Ação julgada improcedente.”(29)

Com essa decisão o Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidade da fixação de um patamar mínimo de renda  e assim sacramentou a discussão que à época existia. Mais tarde, com o julgamento da Reclamação nº 2303/RS(30), o Supremo Tribunal Federal foi mais além: afirmou que o critério de um quarto do salário mínimo por integrante do núcleo familiarseria o único critério que o administrador e o julgador deveriam considerar para a aferição da miserabilidade.

A doutrina reluta em aceitar tal entendimento, como conclui André Luiz Menezes Azevedo Sette(31) quando afirma não ser crível que um idoso com renda de R$ 100,00 (cem reais) não preencha os requisitos para receber o benefício assistencial. Igualmente Fábio Zambitte Ibrahim:

“De fato, ainda que o Legislador freqüentemente utilize-se de parâmetros objetivos para a fixação de direitos, a restrição financeira pode e deve ser ponderada com características do caso concreto, sob pena de condenar-se a morte o necessitado. Ainda que a extensão de benefício somente possa ser feita por lei, não deve o intérprete omitir-se à realidade social.”(32)

Também a jurisprudência, não obstante a questão já se encontre decidida pelo Supremo Tribunal Federal, decide em sentido diverso, amparada, principalmente, nas decisões do Superior Tribunal de Justiça,(33) o qual entende que o critério financeiro é um parâmetro mínimo para a aferição da miserabilidade do indivíduo e de sua família, podendo o julgador lançar mão de outros critérios existentes no caso concreto.

Soa correto o posicionamento do Superior Tribunal de Justiça, na medida em que, sendo o Brasil um país continental, com muitas desigualdades regionais e sociais, um conceito único de miserabilidade pode gerar injustiças e excluir muitos indivíduos que, embora não se enquadrando no padrão fixado pela lei, ainda assim vivem em condições subumanas e necessitam do amparo da Assistência Social.

2.1.2 O conceito de família para a aferição da renda per capita

Importante também é averiguar a exata definição de família para fim de cumprimento do requisito da miserabilidade para a concessão de benefício assistencial de amparo social.

Neste aspecto, a Lei da Assistência Social define, em seu art. 20, § 1º, o conceito de família: “§ 1º  Para os efeitos do disposto no caput, entende-se como família o conjunto de pessoas elencadas no art. 16 da Lei n. 8.213, de 24 de julho de 1991, desde que vivam sob o mesmo teto”.(34)

Por sua vez, o artigo 16 da Lei 8213(35), que trata dos dependentes para fins previdenciários, possui um rol bastante restrito, elencando como dependentes o cônjuge, companheiro(a), filhos não emancipados menores de 21 anos ou inválidos de qualquer idade, pais e irmãos não emancipados menores de 21 anos ou inválidos. Ou seja: somente esses indivíduos seriam considerados como componentes do núcleo familiar do idoso ou do deficiente, independentemente de existirem outros componentes não citados.

No entanto, a jurisprudência já vem concedendo certa dose de elasticidade a esse conceito, como se depreende do voto proferido pelo Desembargador Roger Raupp Rios na jurisprudência que segue:

“Isto significa que a proteção jurídica aos desamparados não pode ignorar que, nas classes populares, a realidade familiar é culturalmente distinta dos padrões de classe média tidos, na prática, como parâmetros para a elaboração da legislação ordinária.  Neste ambiente sócio-cultural, a família é vivida e compreendida de modo mais extenso e dinâmico, possibilitando os mais diversos arranjos a partir da consangüinidade, que vai além do núcleo formado pela conjugalidade e os filhos daí diretamente decorrentes.

A pesquisa das ciências sociais em nosso país demonstra esta realidade de modo claro, valendo destacar  os trabalhos da Profa. Cláudia Fonseca (Programa de Pós-Graduação em Antropologia - UFRGS), onde é estudada a realidade de nosso Estado ao longo da história e nos dias de hoje (ver, por exemplo, o livro Os Caminhos da Adoção, São Paulo: Cortez, 1995). Ali fica patente que a experiência familiar brasileira vai além da naturalização do ideal pequeno-burguês apoiado na vivência exclusiva e excludente entre dois cônjuges e seus rebentos diretos e imediatos, sem espaço para a circulação de pessoas e a modelagem de outras comunidades familiares, envolvendo pais, filhos, avós, tios, tias, sobrinhas, netas, netos e assim por diante.

[...]

Nesta linha, seja pela invocação analógica do art. 33 do Estatuto da Criança e do Adolescente, seja pela interpretação conforme a Constituição do conceito de família previsto na Assistência Social (art. 203), a abrangência da comunidade familiar alcança, além da autora e de seu esposo, os netos que com ela vivem.”(36)

Também Simone Barbisan Fortes e Leandro Paulsen concordam com essa maior abrangência do conceito de família para fins assistenciais, como se denota do trecho enxertado da obra dos doutrinadores:

“Ocorre, porém, em especial nas famílias de menor renda, o agrupamento de pessoas constitui-se uma forma que encontram para melhor fazer face ao contingenciamento da vida, para tentar reunir recursos juntos e depender de um único local para habitar. Assim não se podem desconsiderar outros parentes (como, por exemplo, filhos maiores e netos) do grupo, pois evidentemente fazem parte da família, o que promove como conseqüência que tanto a renda que eventualmente tiverem deve ser somada à renda familiar, quanto que devem ser considerados como usuários da renda do grupo.”(37)

Assim sendo e levando-se em consideração a atual organização da sociedade, deve o operador do direito ter essa visão mais elástica e social da configuração do núcleo familiar, visando adaptar a lei ao formato da família brasileira, alcançando, assim, os fins buscados pela Lei de Assistência Social e pela própria Constituição Federal de 1988.

2.1.3 Benefício assistencial do idoso

Ao indivíduo com idade igual ou superior a 65 anos e que demonstre a impossibilidade de sua mantença por recursos próprios ou de sua família é concedido o benefício de amparo social. No entanto, em relação aos idosos, há um importante dispositivo contido no Estatuto do Idoso (Lei 10.741/2004) que modificou em parte o requisito da renda para a concessão do benefício assistencial. É o parágrafo único do art. 34 da referida lei, que reza: “O benefício já concedido a qualquer membro da família, nos termos do caput,não será computado para os fins do cálculo da renda familiar per capita a que se refere a Loas.”(38) Ou seja: se houver, no núcleo familiar, outro integrante que já percebe benefício assistencial, tal valor não será computado a fim de aferir a renda do grupo familiar para fins de averiguar a renda per capita da família.Esta disposição é, sem dúvida, um avanço nas políticas assistenciais do idoso, já que a idade demanda um maior dispêndio de recursos com cuidados médicos e pessoais, os quais, muitas vezes, sequer são supridos com o valor percebido a título de benefício assistencial. No entanto, não deixou ela de criar discriminações inadmissíveis:

“No entanto, essa flexibilização da regra da renda per capita traz alguns problemas. Por exemplo: imaginemos um casal de idosos, maiores de 65 anos, sem qualquer fonte de renda, que morem sozinhos. Ambos poderão receber o benefício assistencial, já que, para o idoso, um benefício de prestação continuada – BPC não será levado em consideração para o cálculo da renda per capita. Mas o que dizer da mesma situação, agora com um dos idosos aposentado, recebendo um salário mínimo? Nessa situação a renda extrapolaria o mínimo fixado na LOAS!”(39)

Realmente o doutrinador atenta para um fato importante, que pode gerar discriminações e burlar os fins almejados pela Assistência Social e o Estatuto do Idoso, que é justamente a proteção desses indivíduos em um momento crucial da vida no qual a capacidade produtiva e laborativa diminui sensivelmente. E, nesse contexto, posiciona-se o doutrinador(40) no sentido do tratamento igualitário das situações, afirmando que, quando um componente do casal perceber aposentadoria igual ao salário mínimo e o outro demandar proteção da Assistência Social, deve esta última conceder-lhe o benefício de amparo social. E justifica o posicionamento:

“Se foi intenção do Legislador privilegiar o idoso, que se faça isso com igualdade de tratamento. Do contrário, o idoso que contribuiu durante a vida e obteve sua aposentadoria poderá situar-se em estado financeiramente pior daquele que nada verteu ao sistema.” (41)

Parece que o doutrinador tem razão. Não há justificativa plausível para discriminar situações faticamente idênticas e prejudicar aquele que contribuiu para a Previdência Social e, ao final da vida, auferiu benefício previdenciário no patamar do salário mínimo. Seria tolher ainda mais o direito do idoso ao benefício assistencial, pois computar o valor da aposentadoria do cônjuge para fim de aferição da renda familiar constituiria um despropósito que vai de encontro com as políticas públicas relativas aos idosos e com os fins do próprio sistema assistencial.

2.1.4 Benefício assistencial do deficiente

Para a concessão do benefício assistencial ao deficiente mister se faz a conceituação do que seja deficiência para tal fim. Para isso, utiliza-se das palavras de Sérgio Pinto Martins:

“Considera-se pessoa portadora de deficiência a incapacitada para a vida independente e para o trabalho, em razão de anomalias ou lesões irreversíveis de natureza hereditária, congênita ou adquirida, que impeçam o desempenho das atividades da vida diária e do trabalho.”(42) 

No entanto, como bem lembram Simone Barbisan Fortes e Leandro Paulsen, o conceito de pessoa portadora de deficiência extraído da Constituição Federal “não pode ser o daquela que ostente incapacidade para o trabalho e para a vida independente, enquanto impossibilidade de exercício de qualquer ato da vida diária, como vestir-se, alimentar-se e higienizar-se”.(43) Ou seja: a pessoa não necessita estar totalmente impossibilitada de realizar tarefas cotidianas e comuns relativas às próprias necessidades pessoais para ser considerada como portadora de deficiência. Nesse sentido a jurisprudência:

“A vida independente de que trata o art. 20, § 2º, da LOAS deve ser considerada sob a perspectiva da capacidade financeira, tanto que no dispositivo citado do parágrafo anterior foi inserido o conceito-chave "autonomia", a indicar que ao portador de necessidade especial não pode ser exigido que abra mão da sua individualidade para alcançar a mercê em questão, como que devendo depender de forma permanente de terceiros no seu dia-a-dia.”(44)

Também lembra Melissa Folmann(45) que a lei não impõe a necessidade de que a deficiência seja irreversível para a concessão do benefício em questão, podendo, portanto, ter caráter temporário. Igualmente lembra a doutrinadora a desnecessidade da concomitância da incapacidade para o trabalho e para a vida independente.(46)

Não obstante a sua importância social, como verificado pelos argumentos colacionados no presente trabalho, o benefício assistencial de amparo social pago ao deficiente possui também uma face negativa: algumas vezes provoca o comodismo ou acaba por gerar fraude na sua percepção. Luiz Cláudio Portinho Dias explica:

“Com a proibição de acumular o benefício assistencial com outro de natureza previdenciária ou mesmo com outra renda decorrente de trabalho assalariado, algumas PPDs(47) simplesmente se acomodam com a renda auferida, desistindo da possibilidade de se reintegrar no mercado de trabalho ou, quando o fazem, optando pela clandestinidade, para permanecer fazendo jus à percepção do benefício assistencial.”(48)

Indubitavelmente tais situações podem ocorrer, ainda mais se consideradas as dimensões continentais de nosso país e a impossibilidade de acompanhamento caso a caso. No entanto, cabe ao Poder Público encontrar uma solução que harmonize a situação e solucione tais problemas, pois uma coisa é certa: não se pode (inclusive por disposição constitucional) suprimir o benefício assistencial pago ao portador de deficiência, pois, em muitos casos, essa é a única renda do deficiente e de sua família e sua supressão pode levar ao perecimento de todos os seus integrantes.

2.2 Bolsa-família

O benefício assistencial do bolsa-família recentemente sofreu um processo de unificação, quando passou a abranger os extintos benefícios da auxílio-gás, cartão alimentação, auxílio-alimentação e bolsa-escola. Destinado primordialmente ao combate à fome e à miséria, problemas ainda preocupantes no Brasil, foi criado pela Lei 10.836, de 9 de janeiro de 2004.(49) No conceito de Simone Barbisan Fortes e Leandro Paulsen o bolsa-família:

“Trata-se de um programa de transferência de renda a famílias hipossuficientes, em situação de risco, todavia com o grande mérito de tentar unificar todas as situações de concessão e condicionantes veiculadas nos outros programas, facilitando, portanto, a uma primeira análise, o acesso dos beneficiários.”(50)

Também interessa citar o conceito fornecido pelo site do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome:

“O Programa Bolsa Família (PBF) é um programa de transferência direta de renda com condicionalidades, que beneficia famílias em situação de pobreza (com renda mensal por pessoa de R$ 60,01 a R$ 120,00) e extrema pobreza (com renda mensal por pessoa de até R$ 60,00), de acordo com a Lei 10.836, de 09 de janeiro de 2004 e o Decreto nº 5.749, de 11 de abril de 2006.”(51)

Nesse sentido, o bolsa-família constitui um benefício assistencial que atinge uma faixa populacional submetida a uma situação de pobreza extrema, denotando seu caráter de política social distributiva de renda e promotora da dignidade da pessoa humana. Fábio Zambitte Ibrahim elenca as espécies deste benefício:

“De acordo com a lei, são benefícios financeiros do Bolsa Família: o benefício básico, destinado a unidades familiares que se encontrem em situação de extrema pobreza e o benefício variável, destinados a unidades familiares que se encontrem em situação de pobreza e extrema pobreza e que tenham em sua composição gestantes, nutrizes, crianças entre 0 (zero) e 12 (doze) anos ou adolescentes até 15 anos.”(52)

Importante atentar, também, que o benefício em questão está vinculado ao cumprimento de algumas condições, conforme informação também do site do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome:

“Ao entrar no PBF,(53) a família se compromete a cumprir as condicionalidades do Programa nas áreas de saúde e educação, que são: manter as crianças e adolescentes em idade escolar freqüentando a escola e cumprir os cuidados básicos em saúde, ou seja, o calendário de vacinação, para as crianças entre 0 e 6 anos, e a agenda pré e pós-natal para as gestantes e mães em amamentação.”(54)

Em suma: o bolsa-família é um benefício assistencial que possui o objetivo de fomentar a freqüência de crianças à escola, melhorar a nutrição de família carentes e zelar pela saúde das crianças. Seus objetivos são bastante nobres, porém, freqüentemente são veiculadas pela imprensa notícias de fraude relativas a esse benefício.

Porém, nesse aspecto, mais uma vez importa citar a afirmação feita em relação ao benefício assistencial de amparo social: cabe ao Estado zelar pelo cumprimento dos requisitos e condições de forma que somente aqueles que necessitem e cumpram os requisitos legais percebam o benefício em questão.

2.3 Benefícios Assistenciais eventuais

Previstos pelo art. 22 da Lei 8.742/93,(55) são o auxílio-natalidade e o auxílio-funeral. Conforme redação legal, seus beneficiários são as famílias que possuem renda per capita inferior a um quarto do salário mínimo. Mais uma vez o legislador busca suprir riscos sociais importantes também para aqueles que não têm condições de contribuir à Previdência Social quando da ocorrência dos eventos nascimento ou morte.

3 Notas finais: a dimensão da Assistência Social e o papel do Estado na sua realização

A Assistência Social, como direito social constitucionalmente previsto, demanda a necessária atuação estatal para sua regular promoção. Ocorre que, por atingir principalmente a massa populacional de baixa renda (normalmente também sem muita instrução), muitas vezes submetida a condições subumanas de miséria, passa a ser concebida como uma política paternalista e caritativa, e não propriamente como um direito. Para essa confusão de conceitos concorre também o próprio nascedouro da Assistência Social, como demonstra Damião Alves de Azevedo:

“A definição de assistência social tem sido fonte de divergências e confusões históricas. Originalmente, a filantropia e a assistência estavam associadas à caridade e a iniciativas voluntariosas e isoladas de auxílio aos carentes, em geral a partir de uma perspectiva religiosa. Na história de nosso país, a solidariedade pública não foi um traço característico da cena política e nem um elemento formador de nossa cidadania. Assim, as iniciativas de origem privada em prol do interesse público nunca foram muito difundidas entre nós e, quase sempre, foram relegadas às igrejas ou a grupos dotados de motivações religiosas, tais como eram as Santas Casas e as irmandades leigas, como as dos Vicentinos.”(56)

Assim, historicamente, à Assistência Social não se tem atribuído o condão de direito social, o que vai contra as próprias disposições constitucionais. Devem as políticas assistenciais ser prestadas de forma satisfatória pelo Estado, de acordo com o status de direito social que lhe é imbuído pela própria Constituição, e não como um “favor” aos pobres e desprovidos de renda. Nesse sentido o doutrinador conclui:

“Diante disto, é preciso construir hoje uma compreensão da assistência social que esteja vinculada ao comando constitucional e não mais à perspectiva caritativa. O art. 203 da Constituição dispõe sobre os objetivos da assistência social. Estes objetivos estão reproduzidos no art. 2º da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), nº 8.742/93. Pela redação destes dispositivos fica claro que a assistência social deve ser uma atividade voltada para a promoção dos direitos sociais. O que dá sentido à assistência social, como elemento da seguridade social (art. 194 da Constituição), é a efetivação do Estado Democrático de Direito, reduzindo-se a exclusão social ao propiciarem-se oportunidades de emancipação àqueles que, sem tal assistência, não teriam acesso seguro a certos direitos sociais.”(57)

E, nesse sentido, José Luiz Bolsan de Morais identifica o papel estatal a ser desempenhado para a devida promoção do Estado Democrático de Direito.

“O Estado Democrático de Direito tem um conteúdo transformador da realidade, não se restringindo, como o Estado Social de Direito, a uma adaptação melhorada das condições sociais de existência. Assim, o seu conteúdo ultrapassa o aspecto material de concretização de uma vida digna ao homem e passa a agir simbolicamente como fomentador da participação pública quando o democrático qualifica o Estado, o que irradia os valores da democracia sobre todos os seus elementos constitutivos e, pois, também sobre a ordem jurídica. E mais, a idéia de democracia contém e implica, necessariamente, a questão da solução do problema das condições materiais de existência.”(58)

E esse importante papel outorgado pela Constituição ao Estado, de promotor da dignidade da pessoa humana e do Estado Democrático de Direito, passa, inúmeras vezes, pelas prestações da Assistência Social, conforme os ensinamentos de Marlova Jovchlovitch:

“As políticas sociais governamentais são entendidas como um movimento multidirecional resultante do confronto de interesses contraditórios e também enquanto mecanismos de enfrentamento da questão social, resultantes do agravamento da crise sócio-econômica, das desigualdades sociais, da concentração de renda e da agudização da pauperização da população.”(59)

Cabe salientar, ainda, que a sua elevação ao patamar de direito social, segundo Alexandre de Moraes(60), traz uma importante conseqüência: a subordinação à regra da auto-aplicabilidade prevista no art. 5º, § 1º, da Constituição. Assim, não pode o Estado se furtar da obrigação de sua regular e correta prestação sob pretexto algum. Isso porque “no Estado Social, os ditos direitos de segunda geração não visam à tutela de indigentes, pelo contrário, quer-se trazer o homem para o seio social e isto representa o acesso à dignidade”.(61)

Diante dos argumentos expostos e notadamente por possuir o condão de tentar promover a “igualização de situações desiguais”,(62) a Assistência Social deve ser vista como uma verdadeira consolidação dos direitos constitucionalmente previstos, como um direito do cidadão, devendo ser compreendida segundo a máxima na qual “em se tutelando o indivíduo resguarda-se a sociedade”.(63) Nesse sentido, ao Estado cabe, indubitavelmente, o importante dever de promover de forma satisfatória e abrangente as políticas assistenciais, proporcionando, assim, à população os meios e recursos de subsistência e fruição dos demais direitos e garantias outorgados pela Constituição Federal de 1988. É esse o enfoque que deve ser dado à Assistência Social e que deve ser observado pelo Estado, o qual deve “permitir que a norma não seja o fim, mas o meio para a tutela do direito dos menos favorecidos”.(64)

Referências

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Notas

Referência bibliográfica (de acordo com a NBR 6023: 2002/ABNT):
. Revista de Doutrina da 4ª Região, Porto Alegre, n., ago. 2008. Disponível em:
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Acesso em: .