Licenciamento Ambiental e Zoneamento Ecológico-Econômico: uma Aliança Necessária |
||
Autor: André Vanoni de Godoy Advogado, Especialista em Direito Ambiental Nacional e Internacional pela UFRGS e administrador de empresas publicado em 30.10.2009
|
||
Resumo Sumário: Introdução. 1 A natureza jurídica da licença ambiental. 2 O zoneamento ambiental. 3 A vinculação da Administração e a efetividade das políticas de gestão do meio ambiente. O Estado não pode se omitir. 4 Zoneamento ecológico-econômico e licenciamento ambiental: a aliança necessária. Conclusões. Referências bibliográficas. Palavras-chave: Licenciamento ambiental. Zoneamento ecológico-econômico. Vinculação dos atos administrativos. Sistema. 1 A natureza jurídica da licença ambiental(9) “Licenças são atos vinculados, que facultam ao beneficiário o desfrute de situação regulada pela norma jurídica. Exemplos típicos são as licenças para edificar, para habitar, para instalação de luminosos, ou, de um modo geral, as licenças ambientais e urbanísticas.” (destaque no original) “(...) é um ato administrativo plenamente vinculado, pelo qual a Administração Pública faculta a um empreendedor o exercício de uma determinada atividade, uma vez demonstrado pelo interessado o preenchimento de todos os requisitos exigidos, descabendo ao poder público negar a expedição da licença, caso cumpridas integralmente as exigências legais.”(13) Essa proteção ao direito subjetivo do empreendedor, ainda segundo Carneiro, não obstante se encontre ele ao abrigo do direito de propriedade e sob a égide do princípio constitucional da livre iniciativa, depende, para o seu exercício, “do cumprimento de condicionantes sociais e ambientais impostas pela Constituição e pela legislação ordinária”.(14) Tal visão está de acordo com a ideia, aqui em desenvolvimento, de que a autonomia do direito individual – que se extrai, a priori, da leitura dos artigos 5º, XXII, e 170, II, IV e parágrafo único, da Constituição Federal –, quando cotejado à matéria ambiental, pode ser mitigada quando inserida no contexto da PNMA, com aplicação sistêmica dos instrumentos da política de desenvolvimento sustentável como concebida pela Constituição. “(...) extrai-se um direito constitucional de construção de obra e exercício de atividades não causadores de uma poluição inaceitável pelo ordenamento ou, em outras palavras, se a atividade pretendida configurar-se não causadora da poluição proibida, o administrado tem um direito subjetivo de exercê-la, direito esse reconhecido, ao menos de forma implícita, constitucionalmente.”(15) (destaques no original) Reconhecido que o administrado tem um direito subjetivo previsto no ordenamento, como destacado, não compete à Administração decidir, segundo sua concepção de bem, se é o caso de constituir o direito ou não, mas sim reconhecer a existência ou inexistência do direito, pois nesses casos não há discricionariedade, mas mera interpretação do ordenamento.(16) “Não há que se falar, portanto, em equívoco do legislador na utilização do vocábulo licença, já que disse exatamente o que queria (lex tantu, dixit quam voluit). O equívoco está em pretender identificar na licença ambiental, regida pelos princípios informadores do direito do ambiente, os mesmos traços que caracterizam a licença tradicional, modelada segundo o cânon do direito administrativo, nem sempre compatíveis. O parentesco próximo não induz, portanto, considerá-las gêmeas.” Elida Séguin também destaca que “a maioria da doutrina atribui à licença ambiental a natureza jurídica de licença, “implicitamente dotada de uma verdadeira cláusula rebus sic stantibus, afastando o tratamento de autorização ou de permissão”.(24) “Em nosso entendimento, a corrente que defende ter o licenciamento caráter de licença é mais adequada, muito especialmente porque preserva um dos pilares do estado democrático de direito consubstanciado na segurança jurídica. Conforme Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro, p. 170), ‘a licença resulta de um direito subjetivo do interessado, razão pela qual a Administração não pode negá-la quando o requerente satisfaz todos os requisitos legais para sua obtenção, e, uma vez expedida, traz a presunção de definitividade. Sua invalidação só pode ocorrer por ilegalidade na expedição do alvará, por descumprimento do titular na execução da atividade ou por interesse público superveniente, caso em que se impõe a correspondente indenização. A licença não se confunde com a autorização, nem com a admissão, nem com a permissão’. Assim, por um lado, a licença preserva o direito do empreendedor, garantindo-lhe a certeza da reparação em caso de perda ou retirada de seu direito e, por outro, enseja a revisão da licença por parte do órgão concedente, preservando também o interesse público. Querer dar ao licenciamento caráter de autorização introduz um fator de incerteza muito grande ao processo, inibindo o investimento a ser feito por receio de que o Estado se aproprie dele e dos recursos investidos para o desenvolvimento do empreendimento já concebido e implantado.” (grifos no original) “‘O exame dessa lei (6.938/81) revela que a licença em tela tem natureza jurídica de autorização, tanto que o § 10 de seu art. 10 fala em pedido de renovação de licença, indicando, assim, que se trata de autorização, pois, se fosse juridicamente licença, seria ato definitivo, sem necessidade de renovação’. ‘A alteração é ato precário e não vinculado, sujeito sempre às alterações ditadas pelo interesse público’. ‘Querer o contrário é postular que o Judiciário confira à empresa um cheque em branco, permitindo-lhe que, com base em licenças concedidas anos atrás, cause toda e qualquer degradação ambiental’.(26) A reforçar esse entendimento, ainda segundo Leme Machado, está a redação do inciso IV do artigo 9º da Lei 6.938/81, que prevê a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a indicar que a Administração Pública pode intervir periodicamente para controlar a qualidade ambiental da atividade licenciada. Assim, não haveria como encontrar caráter de ato administrativo definitivo no conteúdo da licença ambiental, o que afastaria o conceito de “licença” tal como conhecido no Direito Administrativo brasileiro. Com a devida vênia ao entendimento do insigne mestre, seus argumentos falecem diante da estrutura que a lei atribui ao licenciamento ambiental, especificamente no que se refere à validade temporal da licença concedida. A expressão “revisão de atividades” não deve ter seu alcance alargado. Se o legislador quisesse que a licença fosse entendida como autorização e, destarte, pudesse, por isso, ser revisada na conveniência da Administração, deveria tê-lo dito expressamente. Ocorre que não só não o fez como, em todas as vezes que a matéria é tratada, o termo utilizado é licença, não autorização. A reforçar esse entendimento, vêm os demais dispositivos legais que tratam especificamente do licenciamento, como é o caso emblemático da Resolução 237 do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA). O termo revisão refere-se à própria sistemática de concessão da licença, no sentido de que a Administração, através do processo administrativo próprio, analisa a atividade, revisa suas características e expede, ou não, a respectiva licença. O rever, então, apenas indica a reserva de poder conferida à Administração para exercer o controle inerente da atividade estatal aos atos praticados pelos administrados, mas, nesse caso, sempre e sempre, de maneira vinculada. E é em um outro argumento do mesmo doutrinador que repousa a razão que sustenta a divergência. Afirma Leme Machado que “se houver relaxamento da parte do Poder Público o licenciamento ambiental transforma-se numa impostura – de um lado, submete o empresário honesto a uma despesa inócua e, de outro lado, acarreta injustificável prejuízo para um vasto número de pessoas, que é a população que paga tributos.”(27) Ora, esta mesma compreensão da necessidade de um controle estatal sobre os efeitos gerados pela licença remete novamente à questão do prazo de sua validade, onde se encontra a possibilidade jurídica de sua renovação. Vê-se logo que está na gênese da licença ambiental a sua característica temporal, ensejando, de tempos em tempos, a sua renovação, desde que, nesse momento, se verifiquem as razões que permitiram à Administração a concessão originária da licença. Nesse particular é importante a menção – sem, no entanto, aprofundar a questão, por não ser objeto deste estudo – que a PNMA previu, como já dito, a possibilidade de renovação da licença, indicando que, não obstante continuar sendo licença, ela não é válida por tempo indeterminado. A questão foi regulada nos artigos 18 e 19 da Resolução 237 do CONAMA, os quais estabeleceram, respectivamente, os prazos para cada fase do licenciamento(28) e as hipóteses de suspensão ou cancelamento da licença.(29) No corpo do mencionado regulamento do CONAMA, é importante apenas destacar que, na fixação do prazo da licença de operação (LO) – que, ao final, é a que permite a entrada em funcionamento da atividade licenciada – está a razão deste estudo, já que deixa claro que a licença deverá ser concedida no âmbito de um planejamento global, quando dispõe que o prazo de validade da LO deverá considerar os planos de controle ambiental. Esses planos, por certo, devem ser aqueles concebidos pela Administração quando da elaboração do zoneamento ambiental, sem o qual, enfatiza-se, o desejado efeito de proteção ambiental do licenciamento restará manietado pela parcialidade do controle assim estabelecido. Por último, não se quer aqui, como já deve ter ficado claro, defender que a natureza vinculada da concessão da licença possa significar uma carta branca ao empreendedor, ainda que dentro do prazo de vigência da licença. Tal posição é, destarte, contrária aquela do ilustre Paulo de Bessa Antunes, quando afirma que “enquanto uma licença for vigente, a eventual modificação de padrões ambientais não pode ser obrigatória” e que, “uma vez encerrado o prazo de validade da licença ambiental, os novos padrões são imediatamente exigíveis”.(30) Parece, por tudo quanto já se disse, que a possibilidade de revisão das condicionantes concessivas de funcionamento da atividade deve ser passível de revisão antes mesmo de encerrado o prazo de validade da licença, observado, sempre, o princípio da boa-fé objetiva que deve revestir não só os atos dos administrados, como também e particularmente aqueles da Administração, no exercício de seu poder de controle estatal. Esse entendimento corrobora o magistério do eminente Professor José Afonso da Silva quando assinala: Conclui-se, portanto, nesta parte, que a licença ambiental, como o próprio nome indica, é licença, apenas que circunscrita, nessa matéria, a algumas condicionantes necessárias. E assim é porque a matéria ambiental tem status de segurança nacional, como definido pela Constituição da República. É, portanto, licença rebus sic standibus, mas, sempre e sempre, licença. 3 O zoneamento ambiental A opção pela análise da relevância de uma abordagem sistêmica dos instrumentos da PNMA, in casu, da dependência necessária da eficácia do licenciamento ambiental à existência prévia de um zoneamento ambiental, não é fortuita. Como já se disse, a efetividade das políticas públicas visando ao desenvolvimento sustentável como modelo a ser adotado pelo país passa, inelutavelmente, pelo planejamento dessas políticas. Nesse sentido a importância do ZEE, já que o zoneamento, em sentido abrangente, conforme destacou a Professora Doutora Solange Teles da Silva,(32) “consiste em um instrumento que determina a repartição do território para regular o uso da propriedade do solo e dos recursos naturais”. Segundo ela, o zoneamento “representa a manifestação concreta do planejamento, quer dizer, a concretização de um processo técnico voltado para a transformação da realidade, tendo em vista o ordenamento territorial e o cumprimento da função social da propriedade”. “(...) indicar condutas que as políticas públicas, os proprietários e os usuários dos recursos naturais devam seguir, de modo a tornar o zoneamento em importante ‘instrumento para a racionalização da ocupação dos espaços e de redirecionamento de atividades’. Sob esse prisma, o zoneamento deve ser entendido como ‘subsídio a estratégias e ações para a elaboração e execução de planos regionais em busca do desenvolvimento sustentável’. Portanto, a ‘finalidade do ZEE é dotar o Governo das bases técnicas para a espacialização das políticas públicas visando a Ordenação do Território’ (Becker et al., 1997:11).”(36) (aspas no original)” Essa indução das escolhas privadas descritas por Benatti evolui para algo muito próximo daquilo que se defendeu com relação à aplicação, pela Administração, dos mecanismos de regulação e controle das atividades poluidoras,(37) quando se disse que o Estado moderno dispõe de dois mecanismos de regulação e controle das atividades poluidoras. O primeiro é o da regulação direta, através da qual são estabelecidos limites legais às externalidades negativas, que tendem a serem observados em razão da existência de um sistema de fiscalização e de penalização aos eventuais agentes econômicos infratores, no que se conhece como política de comando e controle. Por ela, o Estado procura disciplinar o comportamento dos agentes econômicos, impondo ou proibindo determinadas condutas e estabelecendo limites máximos para o uso dos recursos naturais ou para a geração de efluentes. “os princípios de um verdadeiro zoneamento ecológico (econômico) não têm condição de ser aplicados a todo e qualquer tipo de região geográfica e social (...) [e] quando aplicáveis a uma determinada área ou espaço, requerem uma multidisciplinaridade plena, pelo fato de pretenderem identificar as potencialidades específicas ou preferenciais de cada um dos subespaços ou subáreas do território em estudo.” “Em havendo, pois, modificação do zoneamento, milita presunção iuris et de iure (porque não comporta discussão do mérito, nem na via judicial nem na administrativa, para afastar a presunção) de que tal mudança se fizera em atendimento ao interesse coletivo, e é, sem sombra de dúvida, correta a tese de que não se verifica direito adquirido (que é de natureza individual, particular) em prejuízo do interesse coletivo, público. Se, portanto, não houver, na lei superveniente, ressalva de direito ao uso não conforme, que passa a ser tolerado, nos termos já vistos, ao Poder Público municipal cabe a faculdade, se não o dever, de impor a cessação do uso incompatível com o novo zoneamento. Leve-se em conta, para assim se conceber, que não se está tolhendo ao particular o exercício do direito de livre iniciativa, mas restringindo-a no interesse público, pois não se lhe está impedindo, em absoluto, o exercício do uso implantado, que poderá continuar noutra zona, onde se conforme às regras do novo zoneamento. Como já vimos, o uso é, por natureza, deslocável; por conseguinte, seu titular poderá implantá-lo noutro lugar, talvez até com maiores vantagens e melhores condições de desenvolvimento.”(46) 4 A vinculação da Administração e a efetividade das políticas de gestão do meio ambiente. O Estado não pode se omitir “Ao investir a Administração de prerrogativas especiais para tutela de determinados interesses, que houve por bem entender como prevalecentes, a norma, em contrapartida, qualificou-os de inalienáveis. Especificamente quanto ao tema deste estudo, destacam-se aqueles regulamentos – sem prejuízo de outros tantos – que se entende os mais importantes na determinação desta responsabilidade legal da Administração relativamente à tutela ambiental. “Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: VII – preservar as florestas, a fauna e a flora; “Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. [...]” Na Lei n° 9.638/81: “Art. 2º – A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios: “Art. 5º – As diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente serão formuladas em normas e planos, destinados a orientar a ação dos Governos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios no que se relaciona com a preservação da qualidade ambiental e manutenção do equilíbrio ecológico, observados os princípios estabelecidos no art. 2º desta Lei. “Art. 9º – São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: [...] “a responsabilidade do Estado em relação à tutela do meio ambiente exige que ele assuma uma postura mais ativa e de atuação preventiva, no sentido de evitar a ocorrência do dano ambiental. Os sempre escassos recursos econômicos do Poder Público podem ser muito melhor empregados dessa maneira do que se usados na tentativa de reparar ou indenizar os danos que já tenham acontecido. Além disso, não há como se reparar o esgotamento de recursos naturais.(48) Essa ideia está de acordo com o conceito de “poder-dever de agir” da autoridade pública, consoante ensinamento de Hely Lopes Meirelles: “O poder tem para o agente público significado de dever para com a comunidade e para com os indivíduos, no sentido de que quem o detém está sempre na obrigação de exercitá-lo. [...] O poder do administrador público, revestindo ao mesmo tempo o caráter de dever para a comunidade, é insuscetível de renúncia pelo seu titular. Tal atitude importaria fazer liberalidades com o direito alheio, e o Poder Público não é, nem pode ser, instrumento de cortesias administrativas.”(49) (destaques no original) Decorre desse conceito um dos princípios da administração pública que talvez mais interesse à matéria ambiental, a saber, o princípio da eficiência(50). E assim o define o eminente Hely Lopes Meirelles, como “o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional”. Assevera ainda ser “o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros”.(51) Segundo Di Pietro,(52) tal princípio apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública. Quanto ao primeiro, é de se esperar do agente o melhor desempenho possível de suas atribuições; em relação ao segundo, sobressai o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público. “como tarefa imposta ao Estado, a dignidade da pessoa humana reclama que este guie as suas ações tanto no sentido de preservar a dignidade existente quanto até mesmo de criar condições que possibilitem o pleno exercício da dignidade, sendo, portanto, dependente (a dignidade) da ordem comunitária, já que é de se perquirir até que ponto é possível ao indivíduo realizar, ele próprio, parcial ou totalmente, suas necessidades existenciais básicas ou se necessita, para tanto, do concurso do Estado ou da comunidade.”(54) Essa visão “humana” da questão ambiental fica clara na lição de Paulo de Bessa Antunes, quando afirma que “na origem do conceito normativo de meio ambiente encontra-se a preocupação com o Ser Humano”; e que “o ditame constitucional de 1988 (artigo 225) apenas explicitou a natureza antropocêntrica do meio ambiente em nosso universo jurídico”.(55) Ou na compreensão de Edis Milaré de que “O reconhecimento do direito a um meio ambiente sadio configura-se, na verdade, como extensão do direito à vida, quer sob o enfoque da própria existência física e saúde dos seres humanos, quer quanto ao aspecto da dignidade desta existência – a qualidade de vida –, que faz com que valha a pena viver.”(56) Ainda, importa muito ao presente estudo, como já se ressaltou, destacar a relevância da ação preventiva do Estado no trato das questões ambientais vis-à-vis a previsão legal de que disponibilize à sociedade os meios necessários à sua proteção, consoante a visão oferecida logo acima. Diz-se aqui dos princípios da prevenção e da precaução, que permeiam toda a legislação ambiental, decorrentes do poder de polícia da Administração. E é no Código Tributário Nacional que se encontra o dispositivo que cristaliza a atividade do agente público como garantidor do interesse maior da sociedade no que se refere à preservação dos interesses individuais e coletivos: “Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.” Nesse particular, apropriada a abordagem de Ricardo Manuel Castro e Patrícia Fochesato Cintra Silveira: “Destaque-se que, no âmbito administrativo, a atuação do Poder Público direcionada à proteção de meio ambiente se faz por meio da utilização, imperativa, do Poder de Polícia, como mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração, agindo preventivamente ou repressivamente, para conter abusos e preservar interesses mais amplos que os meramente individuais, fazendo com que as atividades antrópicas venham a ser desenvolvidas de modo mais racional para com os bens ambientais, evitando-se as lesões irreversíveis ao meio ambiente e permitindo-se o não esgotamento dos recursos naturais.”(57) Nesse mesmo sentido, afirmam ainda os citados autores: “Ressalte-se que o Princípio da Obrigatoriedade da Intervenção Estatal está em consonância com os Princípios da Precaução e da Prevenção, que são pilares do sistema protetivo do meio ambiente e correspondem à essência do Direito Ambiental, impondo ao Poder Público o dever de adotar todas as medidas necessárias para evitar a degradação ou potencial lesão ao ambiente (tais como formulação e execução de políticas públicas ambientais, edição de normas de proteção, planejamento ambiental estratégico, controle e monitoramento de atividades, obras e processos produtivos que possam causar direta/indiretamente degradação ambiental), na busca da efetividade na proteção ambiental.”(58) Milaré, ao debruçar-se sobre a questão, conclui que “Deveras, ‘o caráter fundamental do direito à vida torna inadequados enfoques restritos do mesmo em nossos dias; sob o direito à vida, em seu sentido próprio e moderno, não só se mantém a proteção contra qualquer privação arbitrária da vida, mas além disso encontram-se os Estados no dever de buscar diretrizes destinadas a assegurar o acesso aos meios de sobrevivência a todos os indivíduos e todos os povos. Nesse propósito, têm os Estados a obrigação de evitar riscos ambientais sérios à vida’.” (aspas no original)(59) Parece evidente, portanto, que quando a Administração deixa de aplicar as políticas ambientais em sua integralidade (princípio da eficiência), isto é, negligencia o uso dos instrumentos que a legislação lhe impõe faça uso (princípio da legalidade), está a cometer verdadeiro ilícito administrativo. Há quem defenda a possibilidade de que tais ilícitos seriam até mesmo criminais, tendo em vista que nem a Constituição nem a Lei n° 9.605/98 excluíram os entes públicos daquelas pessoas jurídicas aptas a cometerem crimes ambientais. “Não é necessária muita perspicácia para que se possa compreender as enormes dificuldades que isso implica para a vida diária de todos. Quanto aos custos econômicos, esta é a pior das situações possíveis, pois os gastos são multiplicados e os resultados nem sempre correspondem àquilo que foi investido e que, em não poucas vezes, se transforma em recursos desperdiçados, com impactos indiscutíveis na vida das empresas, com a redução de sua competitividade e produtividade, com diminuição da atividade econômica e consequente prejuízo para a Nação. No que se refere aos custos ambientais, a situação não é mais favorecida, uma vez que a indefinição dos controles, com frequência, se transforma em controle inexistente.”(60) A visão que se está procurando revelar de que o Estado está vinculado, pela lei, à proteção do meio ambiente, e que cabe à sociedade o papel de exigir que assim o seja, aparece com lucidez na lição de Milaré, quando, ao discorrer sobre aquele que chama de o “princípio da natureza pública da proteção ambiental”, assevera que “Em nosso ordenamento este princípio aparece com muita ênfase, já que não só a lei ordinária reconhece o meio ambiente como um patrimônio público, a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo, mas também a Lei Fundamental brasileira a ele se refere como ‘bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida’, impondo ao Poder Público e à coletividade como um todo a responsabilidade por sua proteção. Esse dever do Estado a que se refere Milaré, especificamente com relação ao tema proposto, aparece com clareza no Decreto regulamentador do ZEE, que em seu artigo 2º tornou obrigatória a elaboração de zoneamento como parâmetro de desenvolvimento ao qual devem se submeter os planos, obras e atividades: “Art. 2o O ZEE, instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas, estabelece medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população.” Igualmente, o já mencionado artigo 3º do mesmo Decreto, em seu caput, destaca com lupa a natureza sistêmica e vinculativa, para a Administração, do zoneamento: “Art. 3o O ZEE tem por objetivo geral organizar, de forma vinculada, as decisões dos agentes públicos e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou indiretamente, utilizem recursos naturais, assegurando a plena manutenção do capital e dos serviços ambientais dos ecossistemas.” Finalmente, e embora pareça cristalina a necessariedade da Administração frente aos comandos normativos que obrigam a planificação das atividades econômicas com a consideração da variável ambiental, ainda há dúvidas sobre a matéria. A questão é levantada por Dalla Pria Pereira(62) quando chama a atenção para a existência de indagações a respeito do caráter do ZEE, se seria normativo ou indicativo, isto é, se sua aplicação, pela Administração, é vinculante ou não. Para a autora, importa, então, indagar quem exatamente o zoneamento vincula, não sendo defensável a ideia de que ele [o ZEE] “seria de ordem normativa-imperativa à sociedade, particularmente à iniciativa privada”, e “flexível e indicativo para o Poder Público”, pois tal entendimento “afronta o princípio da igualdade de ônus ao particular em face do Estado”. Como se afirmou, a dúvida não merece prosperar. A questão é eminentemente de direito material. A lei, em diversos diplomas, a começar pela Lex Fundamentalis,(63) determina ao Poder Público que elabore o zoneamento ambiental, em geral, e o ZEE, em particular. E é também a lei que vincula a Administração, bem como os administrados, a seguirem as diretrizes estabelecidas nos planos que deverão ter sido elaborados em consideração ao zoneamento feito. Perceba-se que o artigo 2º do Decreto 4.297 fala que o ZEE deve “ser obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas”. Depois, o artigo 3º estabelece que o ZEE tem por objetivo organizar, “de forma vinculada, as decisões dos agentes públicos e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades”. “Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. Como já se escreveu quando se tratou da lógica normativa do Estado,(64) a natureza administrativa da Administração Pública, segundo Hely Lopes Meirelles,(65) é a de “um múnus público para quem a exerce, isto é, a de um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade”. Partindo dessa premissa, o administrador público só pode agir segundo o que lhe determinam as leis, os regulamentos e atos especiais, dentro do Direito e da Moral administrativa que regem a sua atuação, pois tais são os preceitos que expressam a vontade do titular dos direitos administrativos – o povo – e condicionam os atos a serem praticados no desempenho do múnus público que lhe é confiado. Ninguém mais duvida que a questão ambiental assumiu um papel indissociável nas políticas de desenvolvimento, no mundo todo. Papel este que, aliás, sempre possuiu, mas que só agora ganhou o destaque devido. E isso se deu muito provavelmente porque o momento histórico das diferentes sociedades, a depender do seu grau de evolução cultural vis-à-vis a hierarquia de suas necessidades, apenas recentemente elegeu a sustentabilidade ambiental como um valor em si mesmo. Espera-se, por certo, que não tenha sido tarde demais. Importante, afinal, é que o Estado se submeta a esse verdadeiro processo sociológico, econômico, cultural e político de reconversão ambiental da sociedade, fazendo-a assumir, e sobretudo a ele mesmo, o papel de protagonista nesta que é uma estratégia de fim único: um mundo sustentável. 5 Zoneamento ecológico-econômico e licenciamento ambiental: a aliança necessária Diante desse quadro normativo, é razoável se aceitar, numa interpretação teleológica dos citados regulamentos – sempre considerados no contexto da PNMA –, não ser recomendável a aplicação daqueles instrumentos de forma isolada, devendo a Administração ter sempre a visão de sistema na gestão ambiental. E se, para o conjunto dos instrumentos, não é razoável sua utilização isolada, quando se trata do zoneamento e do licenciamento, tal condição passa da não razoabilidade para a sua inviabilidade.(70) Parece-nos, a toda evidência, que tal concepção é de fácil entendimento, considerados os fins e objetivos da PNMA. Ora, sendo diretriz da política ambiental, entre outras, conforme se ressaltou mais cedo, a adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica de determinado território, torna-se imperioso, para a determinação daqueles padrões, “organizar, de forma vinculada, as decisões dos agentes públicos e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou indiretamente, utilizem recursos naturais, assegurando a plena manutenção do capital e dos serviços ambientais dos ecossistemas”. Esse é precisamente o objetivo geral do ZEE, consoante dispõe o Decreto 4.297/2002 em seu artigo 3º. Para tanto, em lembrança oportuna, visando à distribuição espacial das atividades econômicas, o ZEE “levará em conta a importância ecológica, as limitações e as fragilidades dos ecossistemas, estabelecendo vedações, restrições e alternativas de exploração do território e determinando, quando for o caso, inclusive a relocalização de atividades incompatíveis com suas diretrizes gerais” (parágrafo único, art. 3o do Decreto). Por seu turno, o licenciamento ambiental, nos termos do artigo 10 da Lei n° 6.938/81, é o procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a construção, a instalação, a ampliação e o funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, e daqueles que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso. Como, então, considerar possível a expedição de uma licença ambiental sem a existência prévia do zoneamento de um determinado território? Como a Administração poderá avaliar os efeitos futuros de uma determinada atividade se não conhecer antecipadamente as características ecossistêmicas do território onde irá se instalar o empreendimento? Destarte, é inconcebível que a licença entre no plano da eficácia se suas condicionantes não forem decorrência de um mapeamento territorial que considere todas as variáveis de sustentabilidade ambiental. Veja-se que sem o zoneamento até mesmo o EIA perde muito de sua função, já que a complexidade do estudo leva em consideração, substancialmente, os impactos que uma determinada atividade causará, mas não conseguirá projetar tais efeitos globalmente diante da falta de integração daqueles dados com o todo do ecossistema do território afetado. A relevância desse cotejo sistêmico é tão importante que o próprio regulamento do EIA(71) estabelece, no inciso IV do artigo 5º – sem prejuízo do atendimento da legislação, em especial os princípios e objetivos expressos na Lei de Política Nacional do Meio Ambiente –, que o estudo de impacto ambiental deverá “considerar os planos e programas governamentais, propostos e em implantação na área de influência do projeto, e sua compatibilidade”. Pergunta-se: mas não é essa a síntese do ZEE? De que maneira, então, o empreendedor poderá atender a exigência normativa se aquele a quem compete fornecer os subsídios para tanto, o Estado, através da Administração, não o faz? Essa omissão do Estado acabou por legitimar, de forma temerária (para o meio ambiente), como se disse mais cedo na introdução deste estudo, o licenciamento ambiental como “o” instrumento de política nacional de meio ambiente. Tal visão é compartilhada por Mário Roberto Attanasio Júnior e Gabriela Müller Carioba Attanasio, quando elaboram que, “Ao longo dos anos que sucederam a edição da Política Nacional do Meio Ambiente, os instrumentos mais utilizados pelo Poder Público na gestão do meio ambiente foram, e ainda são, o licenciamento ambiental e o estudo de impacto ambiental, que acabaram por assumir outras atribuições, além das que lhe seriam inerentes, em razão da ausência de implementação de outros instrumentos, principalmente o zoneamento ambiental, regulamentado como zoneamento ecológico-econômico. A elaboração deste instrumento e sua operacionalização de forma articulada e entrosada com os outros instrumentos referidos, de modo que cada um exerça seu papel, sem sobreposição de funções específicas, possibilita uma maior eficácia na promoção da sustentabilidade ambiental (Montaño et al. 2004).”(72) Assim também o ilustre Meirelles(73) afirmou que “a não regulamentação dos instrumentos da política ambiental traz um prejuízo à implementação do desenvolvimento sustentável”, em tudo avalizando o prejuízo que uma tal omissão do Estado produz ao país. “[...] o zoneamento ecológico-econômico se mostra um instrumento importante para dinamizar o estudo de impacto ambiental, na medida em que permite a realização de um diagnóstico ambiental do território, podendo essas informações ser utilizadas pelo empreendedor na escolha da alternativa locacional que cause menos impacto e exija a utilização de menos medidas mitigadoras. Conclusões Referências bibliográficas BENATTI, José Heder. Aspectos legais e institucionais do zoneamento ecológico econômico. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 29, jan./mar. 2003. BESSA ANTUNES, Paulo de. Federalismo e competências ambientais. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. BRASIL. Código Tributário Nacional. In: MEDAUAR, Odete. Código comercial, código tributário nacional e constituição federal. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. ______. Decreto n° 4.297, de 10 de julho de 2002. In: MEDAUAR, Odete. Coletânea de legislação ambiental e constituição federal. 7. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. ______. Lei n° 6.938, de 31 de agosto de 1981. In: MEDAUAR, Odete. Coletânea de legislação ambiental e constituição federal. 7. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. ______. Resolução CONAMA n° 1, de 23 de janeiro de 1986. In: MEDAUAR, Odete. Coletânea de legislação ambiental e constituição federal. 7. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. ______. Resolução CONAMA n° 237, de 19 de dezembro de 1997. In: MEDAUAR, Odete. Coletânea de legislação ambiental e constituição federal. 7. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e teoria da constituição. 4. ed. Coimbra: Almedina, 2000. CARNEIRO, Ricardo. Direito Ambiental: uma abordagem econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2003. CASTRO, Ricardo Manuel; SILVEIRA, Patrícia Fochesato Cintra. Responsabilidade Civil do Poder Público sob o enfoque da omissão na tutela ambiental. Artigo apresentado no 10° Congresso de Meio Ambiente e 4° Congresso de Habitação e Urbanismo do Ministério Público do Estado de São Paulo – Campos do Jordão/SP, 19 a 22 de outubro de 2006. Disponível em: <http://www.mp.sp.gov.br/portal/page/portal/ DALLA PRIA PEREIRA, Grace N. O desenvolvimento planejado no centro das responsabilidades do estado: em destaque o zoneamento ecológico econômico (ZEE). In: BENJAMIM, Antônio Herman V. (org.). Congresso Internacional de Direito Ambiental, 9, 2005, São Paulo (International Conference on Environment Law). Paisagem, natureza e direito (Landscape, nature and law). São Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2v., v. 1. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2001. FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 8. ed. rev., ampl. e atual. até a EC 52/2006. São Paulo: Malheiros, 2006. ______. Discriminação constitucional das competências ambientais. Aspectos pontuais do regime jurídico das licenças ambientais. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 35, jul./set. 2004. HESSE, Konrad. A força normativa da constituição. Porto Alegre: Sérgio Fabris, 1991. LEME MACHADO, Paulo Affonso. Direito Ambiental Brasileiro. 11. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2003. MARCONDES MARTINS, Ricardo. Regime jurídico da licença ambiental. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 40, out./dez. 2005. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 1999. MILANI DE LIMA, Maíra Luísa. As limitações do licenciamento ambiental como instrumento de gestão de riscos: considerações à luz da teoria social de Ulrich Beck. In: BENJAMIM, Antônio Herman V. (org.). Congresso Internacional de Direito Ambiental, 9, 2005, São Paulo (International Conference on Environment Law). Paisagem, natureza e direito (Landscape, nature and law). São Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2v., v. 2. MILARÉ. Edis. Princípios fundamentais do direito do ambiente. Revista Justitia, v. 181-184, jan./dez. 1998. Disponível em: <http://www.italolopes.com/ucb/auxiliar/ PORFÍRIO JÚNIOR, Nelson de Freitas. Responsabilidade do Estado em face do dano ambiental. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 88. In: CASTRO, Ricardo Manuel; SILVEIRA, Patrícia Fochesato Cintra. Responsabilidade Civil do Poder Público sob o enfoque da omissão na tutela ambiental. Artigo apresentado no 10° Congresso de Meio Ambiente e 4° Congresso de Habitação e Urbanismo do Ministério Público do Estado de São Paulo – Campos do Jordão/SP, 19 a 22 de outubro de 2006. Disponível em <http://www.mp.sp.gov.br/portal/page/portal/ PRESTES, Vanêsca Buzelato. A necessidade de compatibilização das licenças ambiental e urbanística no processo de municipalização do licenciamento ambiental. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 34, abr./jun. 2004. SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 7. ed. rev., atual. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007. SÉGUIN, Elida. O Direito Ambiental: nossa casa planetária. Rio de Janeiro: Forense, 2002. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. SILVA, Solange Teles da. Zoneamento ambiental, instrumento de gestão integrada do meio ambiente. In: ROCHA, João Carlos de Carvalho; HENRIQUES FILHO, Tarcísio Humberto Parreira; CAZETTA, Ubiratan (org.). Política nacional do meio ambiente: 25 anos da Lei n. 9.938/81. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. VANONI DE GODOY, André. A eficácia do licenciamento ambiental como um instrumento público de gestão do meio ambiente. Brasília: OAB, 2005. Notas 2. Entropia: a entropia (do grego εντροπία, entropía) é uma grandeza termodinâmica geralmente associada ao grau de desordem. Ela mede a parte da energia que não pode ser transformada em trabalho. É uma função de estado cujo valor cresce durante um processo natural em um sistema fechado. No sentido que se pretende dar no texto, a entropia equivale à perda de energia do sistema associada ao conceito subjetivo de desordem. 3. BECK apud MILANI DE LIMA, Maíra Luísa. As limitações do licenciamento ambiental como instrumento de gestão de riscos: considerações à luz da teoria social de Ulrich Beck. In: BENJAMIM, Antônio Herman V. (org.). Congresso Internacional de Direito Ambiental, 9, 2005, São Paulo (International Conference on Environment Law). Paisagem, natureza e direito (Landscape, nature and law). São Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2v., v. 2. p. 251-264. 4. A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável – Rio de Janeiro, 1992. 6. Um sistema é um conjunto de elementos inter-relacionados. Qualquer transformação ocorrida numa das partes influenciará todas as outras. Numa visão holística, o funcionamento de um sistema como um todo constitui um fenômeno único, isso é, irredutível em suas partes. Na prática, diz-se que talvez o único sistema fechado concebido como tal é o Universo. 7. São eles: o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental; a avaliação de impactos ambientais; os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental; a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas; o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente; o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumento de Defesa Ambiental; as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental; a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA; a garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzi-las, quando inexistentes; e o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais. 8. DALLA PRIA PEREIRA, Grace N. O desenvolvimento planejado no centro das responsabilidades do estado: em destaque o zoneamento ecológico econômico (ZEE). In: BENJAMIM, Antônio Herman V. (org.). Congresso Internacional de Direito Ambiental, 9, 2005, São Paulo (International Conference on Environment Law). Paisagem, natureza e direito (Landscape, nature and law). São Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2v., v. 1. p. 287-297. 9. No contexto deste estudo, sempre que mencionarmos o licenciamento ambiental, damos por implícita a existência do prévio estudo de impacto ambiental – EIA, nos termos do inciso IV do § 1º do artigo 225 da Constituição Federal de 1988. 10. FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Discriminação constitucional das competências ambientais. Aspectos pontuais do regime jurídico das licenças ambientais. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 35, jul./set. 2004, p. 51. 11. Aqui a Professora Lúcia Valle Figueiredo destaca que tais princípios constitucionais mitigam a autonomia do direito individual contrabalançado que deve ser ao direito coletivo. 13. CARNEIRO, Ricardo. Direito Ambiental: uma abordagem econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 113-114. 15. MARCONDES MARTINS, Ricardo. Regime jurídico da licença ambiental. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 40, out./dez. 2005, p. 196. 16. Nesse sentido, importante o magistério de Celso A. Bandeira de Mello: “a licença é ato que remove obstáculo ao exercício de um poder jurídico preexistente e que descende diretamente da lei, mas cuja atuação está condicionada a uma conferência administrativa. Ante um pedido de licença, ao Executivo nada mais cabe além de conferir se existe ou não o direito alegado e, se existente, proclamar tal fato, liberando o administrado para exercitá-lo”. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Ato administrativo e direito dos administrados. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1981, Cap. VI, item 3, p. 173. In: Marcondes Martins, op. cit., p. 204. 20. PRESTES, Vanêsca Buzelato. A necessidade de compatibilização das licenças ambiental e urbanística no processo de municipalização do licenciamento ambiental. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 34, abr./jun. 2004, p. 89. 22. PRESTES, Vanêsca Buzelato. A necessidade de compatibilização das licenças ambiental e urbanística no processo de municipalização do licenciamento ambiental. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 34, abr./jun. 2004, p. 89. 23. MILARÉ apud PRESTES, Vanêsca Buzelato. A necessidade de compatibilização das licenças ambiental e urbanística no processo de municipalização do licenciamento ambiental. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 34, abr./jun. 2004, p. 89. 24. SÉGUIN, Elida. O Direito Ambiental: nossa casa planetária. Rio de Janeiro: Forense, 2002. p. 279. 25. LEME MACHADO, Paulo Affonso. Direito Ambiental Brasileiro. 11. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 258. 26. TJSP, 7a C., AR de Ação Civil Pública 178.554-1-6, rel. Des. Leite Cintra, j. 12.5.1993. In: Revista de Direito Ambiental 1/200-203, jan./mar. 1996. 27. LEME MACHADO, Paulo Affonso. Direito Ambiental Brasileiro. 11. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 261. 28. São eles: a) o prazo de validade da Licença Prévia (LP) deverá ser, no mínimo, o estabelecido pelo cronograma de elaboração dos planos, programas e projetos relativos ao empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 5 (cinco) anos; b) o prazo de validade da Licença de Instalação (LI) deverá ser, no mínimo, o estabelecido pelo cronograma de instalação do empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 6 (seis) anos; c) o prazo de validade da Licença de Operação (LO) deverá considerar os planos de controle ambiental e será de, no mínimo, 4 (quatro) anos e, no máximo, 10 (dez) anos. 29. São elas: I - violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais; 30. BESSA ANTUNES apud LEME MACHADO. Direito Ambiental Brasileiro. 11. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 266. 31. SILVA apud LEME MACHADO. Direito Ambiental Brasileiro. 11. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 185-186. 32. SILVA, Solange Teles da. Zoneamento ambiental, instrumento de gestão integrada do meio ambiente. In: ROCHA, João Carlos de Carvalho; HENRIQUES FILHO, Tarcísio Humberto Parreira; CAZETTA, Ubiratan (org.). Política nacional do meio ambiente: 25 anos da Lei n. 9.938/81. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p. 151-173. 34. BENATTI, José Heder. Aspectos legais e institucionais do zoneamento ecológico econômico. In: Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 29, jan./mar. 2003, p. 103-114. 35. As outras duas seriam, segundo o autor, o zoneamento normativista e o zoneamento como instrumento de construção da democracia. 36. BENATTI, José Heder. Aspectos legais e institucionais do zoneamento ecológico econômico. In: Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 29, jan./mar. 2003, p. 109. 37. VANONI DE GODOY, André. A eficácia do licenciamento ambiental como um instrumento público de gestão do meio ambiente. Brasília: OAB, 2005. p. 61-62. 38. CARNEIRO, Ricardo. Direito Ambiental: uma abordagem econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 77. 39. BENATTI, José Heder. Aspectos legais e institucionais do zoneamento ecológico econômico. In: Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 29, jan./mar. 2003, p. 111. 40. AB’SABER apud SILVA, Solange Teles da. Zoneamento ambiental, instrumento de gestão integrada do meio ambiente. In: ROCHA, João Carlos de Carvalho; HENRIQUES FILHO, Tarcísio Humberto Parreira; CAZETTA, Ubiratan (org.). Política nacional do meio ambiente: 25 anos da Lei n. 9.938/81. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p. 151-173. 41. AB’SABER apud SILVA, Solange Teles da. Zoneamento ambiental, instrumento de gestão integrada do meio ambiente. In: ROCHA, João Carlos de Carvalho; HENRIQUES FILHO, Tarcísio Humberto Parreira; CAZETTA, Ubiratan (org.). Política nacional do meio ambiente: 25 anos da Lei n. 9.938/81. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p. 151-173. 42. SILVA, Solange Teles da. Zoneamento ambiental, instrumento de gestão integrada do meio ambiente. In: ROCHA, João Carlos de Carvalho; HENRIQUES FILHO, Tarcísio Humberto Parreira; CAZETTA, Ubiratan (org.). Política nacional do meio ambiente: 25 anos da Lei n. 9.938/81. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p. 151-173. 43. BENATTI, José Heder. Aspectos legais e institucionais do zoneamento ecológico econômico. In: Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 29, jan./mar. 2003. p. 104. 44. SILVA, Solange Teles da. Zoneamento ambiental, instrumento de gestão integrada do meio ambiente. In: ROCHA, João Carlos de Carvalho; HENRIQUES FILHO, Tarcísio Humberto Parreira; CAZETTA, Ubiratan (org.). Política nacional do meio ambiente: 25 anos da Lei n. 9.938/81. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p. 151-173. 45. SILVA, Solange Teles da. Zoneamento ambiental, instrumento de gestão integrada do meio ambiente. In: ROCHA, João Carlos de Carvalho; HENRIQUES FILHO, Tarcísio Humberto Parreira; CAZETTA, Ubiratan (org.). Política nacional do meio ambiente: 25 anos da Lei n. 9.938/81. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p. 151-173. 46. SILVA apud LEME MACHADO. Direito Ambiental Brasileiro. 11. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 186. 47. FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 8. ed. rev., ampl. e atual. até a EC 52/2006. São Paulo: Malheiros, 2006. p.68. 48. PORFÍRIO JÚNIOR, Nelson de Freitas. Responsabilidade do Estado em face do dano ambiental. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 88. In: CASTRO, Ricardo Manuel; SILVEIRA, Patrícia Fochesato Cintra. Responsabilidade Civil do Poder Público sob o enfoque da omissão na tutela ambiental. Artigo apresentado no 10° Congresso de Meio Ambiente e 4° Congresso de Habitação e Urbanismo do Ministério Público do Estado de São Paulo – Campos do Jordão/SP, 19 a 22 de outubro de 2006. Disponível em: <http://www.mp.sp.gov.br/portal/page/portal/ 49. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 1999. p. 90. 50. Inserido no ordenamento jurídico pátrio pela Emenda Constitucional n° 19, de 04.06.1998, localizado no artigo 37, caput, da Constituição Federal. 51. MEIRELLES apud DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2001. p. 83. 54. SARLET, Ingo Wolfgang. Aeficáciados direitos fundamentais. 7. ed. rev., atual. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007. p. 119-120. 57. CASTRO, Ricardo Manuel; SILVEIRA, Patrícia Fochesato Cintra. Responsabilidade Civil do Poder Público sob o enfoque da omissão na tutela ambiental. Artigo apresentado no 10° Congresso de Meio Ambiente e 4° Congresso de Habitação e Urbanismo do Ministério Público do Estado de São Paulo – Campos do Jordão/SP, 19 a 22 de outubro de 2006. Disponível em: <http://www.mp.sp.gov.br/portal/page/portal/ 59. MILARÉ, Edis. Princípios fundamentais do direito do ambiente. Revista Justitia, v. 181-184, jan./dez. 1998. Disponível em: <http://www.italolopes.com/ucb/auxiliar/ 60. BESSA ANTUNES, Paulo de. Federalismo e competências ambientais. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 103. 61. MILARÉ, Edis. Princípios fundamentais do direito do ambiente. Revista Justitia, v. 181-184, jan./dez. 1998. Disponível em: <http://www.italolopes.com/ucb/auxiliar/ 62. DALLA PRIA PEREIRA, Grace N. O desenvolvimento planejado no centro das responsabilidades do estado: em destaque o zoneamento ecológico econômico (ZEE). In: BENJAMIM, Antônio Herman V. (org.). Congresso Internacional de Direito Ambiental, 9, 2005, São Paulo (International Conference on Environment Law). Paisagem, natureza e direito (Landscape, nature and law). São Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2v., v. 1. p. 287-297. 64. VANONI DE GODOY, André. A eficácia do licenciamento ambiental como um instrumento público de gestão do meio ambiente. Brasília: OAB, 2005. p. 33. 65. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 1999. p. 80. 66. CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e teoria da constituição. 4. ed. Coimbra: Almedina, 2000. p. 1.377. 68. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 125-126. 69. Regulamento dado pela Lei n° 9.985/2000 – Lei do SNUC (Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza). 70. Repetimos o que já escrevemos: nossa argumentação está toda calcada na visão de sistema de gestão ambiental, cujo funcionamento, ainda que idealmente, não admite a separação das partes. Não ignoramos, contudo, ser possível, como sói acontecer, o manejo isolado dos instrumentos da política ambiental. O exemplo mais contundente disso é a concessão de licença ambiental sem que a tenha precedido o respectivo zoneamento. Mas é exatamente essa distorção da atuação da Administração que se está aqui a combater. Por isso dizemos que é inviável a expedição de uma licença sem que haja o anterior mapeamento do território para regular o uso da propriedade do solo e dos recursos naturais. O zoneamento, como queremos demonstrar, é condição sine qua non da concessão da licença. 72. ATTANASIO JÚNIOR, Mário Roberto; ATTANASIO, Gabriela Müller Carioba. O dever de elaboração e implementação do zoneamento ecológico-econômico e a efetividade do licenciamento ambiental. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 43, jul./set. 2006, p. 210. 73. MEIRELLES apud ATTANASIO JÚNIOR, Mário Roberto; ATTANASIO, Gabriela Müller Carioba. O dever de elaboração e implementação do zoneamento ecológico-econômico e a efetividade do licenciamento ambiental. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 43, jul./set. 2006, p. 210. 74. MILARÉ apud ATTANASIO JÚNIOR, Mário Roberto; ATTANASIO, Gabriela Müller Carioba. O dever de elaboração e implementação do zoneamento ecológico-econômico e a efetividade do licenciamento ambiental. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 43, jul./set. 2006, p. 211. |
||
Referência bibliográfica (de acordo com a NBR 6023: 2002/ABNT): |
||
|