Resumo

O estudo tem como objetivo enfrentar a problemática teórica sobre a competência da Justiça Federal e da Estadual na tutela penal ambiental. Desenvolve-se a partir da constatação, na prática diária, de conflitos de atribuição e de jurisdição. Nesse propósito, a investigação tenta sintetizar regras e princípios balizadores da atuação da Justiça Federal na tutela penal ambiental e, por consequência, da Justiça Estadual. Além disso, foi empreendida a tentativa, a cada passo, de colacionar o entendimento mais atual dos tribunais a respeito da matéria.

Palavras-chave: Crimes ambientais. Competência. Justiça Federal. Justiça Estadual. Conflitos.

Abstract

The study aims to address the theoretical problem of the competence of state and federal courts in criminal environmental protection. It develops from the observation in daily practice, conflicts of jurisdiction and allocation. In this regard, the research attempts to summarize the rules and guiding principles of the performance of the Federal Court in criminal environmental protection, and therefore the state court. Moreover, the attempt was undertaken at each step, collated the most current understanding of the courts regarding the matter.
 
Keywords: Environmental crimes. Competence. Federal Court. State Court. Conflicts.

Sumário: Introdução. 1 Competência: noção conceitual. 2 Entendimento predominante atualmente. 3 Requisitos que atraem a competência da Justiça Federal nos crimes ambientais. 3.1 Ofensa a bem da União (ou de entidades autárquicas e empresas públicas). 3.2 Serviços da União (ou de entidades autárquicas e empresas públicas). 3.3 Interesses da União (ou de entidades autárquicas e empresas públicas). 4 Demonstração objetiva de interesse direto e específico. 5 Crimes conexos. 6 Casuística. 6.1 Extração irregular de areia e outros minerais. 6.2 Manutenção em cativeiro de animais silvestres. 6.3 Uso de motosserra. 6.4 A atividade fiscalizatória do Ibama. 6.5 Desmatamento. 6.6 Delito envolvendo espécies animais ameaçadas de extinção. 6.7 Pesca proibida. Conclusões. Referências bibliográficas.

Introdução

O meio ambiente e as questões ambientais atraem cada vez mais a atenção do mundo. Nessa perspectiva, assume importância o estudo de assuntos ligados à temática, com especial destaque para os aspectos jurídicos de proteção e responsabilização, cujo ponto tangencial é a delimitação precisa dos órgãos jurisdicionais competentes para tal tarefa.

A Constituição Federal brasileira, movida pelo desejo de proteção integral e universal, atribuiu à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a competência comum para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, bem como preservar as florestas, a fauna e a flora  (art. 23, VI e VII). E também atribuiu competência concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal para legislar sobre “florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição” (art. 24, VI). Essa descentralização da proteção ambiental gerou e gera ainda certa perplexidade no momento de definir de quem é a competência para julgar crimes ambientais.

Embora exista um caudal de jurisprudência em torno da matéria, infindáveis artigos e múltiplos apanhados doutrinários sobre o tema, na prática a polêmica persiste. Isso porque, dada a porosidade das normas constitucionais, não há uma definição precisa da órbita de ação da justiça comum estadual e federal (e, em consequência, das atribuições dos Ministérios Públicos Estaduais e Federal). Os limites que separam a competência criminal geral da Justiça Federal da competência criminal da Justiça Estadual são constituídos por linhas tênues, quase invisíveis ou imperceptíveis, sendo, muitas vezes, traçados por um detalhe, um fato, um pormenor (Carvalho, 2000, p. 319).

Além disso, a superposição de tarefas pode levar à omissão, seja pela ausência de consequências e responsabilização de quem faltou com seu dever, seja pela participação simultânea de vários agentes, induzindo não só à falta de coordenação entre os agentes (para economizar esforços e concentrá-los onde necessário), como também à falta de segurança jurídica para a sociedade, que já não sabe a quem prestar contas nem se licenças administrativas concedidas por um ente valerão perante outros (Bollmann, 2008).

Tais zonas nebulosas de nosso pacto federativo com sua carga de desnorteamento e confusão interpretativa sugerem que a situação flui no caos e no extremismo retratados nas palavras desalentadoras de Carlos Maximiliano (s/d, p. 71):

“Em regra, os latinos desconhecem o meio termo, vão logo aos extremos; por isso, entre nós, ou se exagera a competência e transpõem as raias legais, ou se atém cada um à letra fria dos dispositivos.”

O constituinte de 1988, no afã de proteger o meio ambiente, imaginou que, irmanando todos os entes federativos na tarefa comum de zelar por esse bem, estaria traçando um amplo círculo de proteção. Todavia, o legislador esqueceu de uma importante lição teórica, a de que não se pode estabelecer um sistema de cooperação extremamente complexo entre as diferentes esferas de poder sem uma clara distribuição de funções e, sobretudo, respeito às áreas privativas de competência. Competência concorrente é convite às disfunções administrativas (e, no caso, judiciais). Competência distribuída por esferas, dentro de um princípio de coordenação para fins comuns, é o caminho para grandes resultados (Mello, 1978, p. 63).

Como é sabido, um dos problemas mais sérios na prática do sistema federal é, sem dúvida, o de estabelecer as relações dos entes federativos, bem como a medida de suas competências (Silva, 1994, p. 45); e ainda disponibilizar meios específicos que permitam a influência dos poderes regionais nos rumos da Federação.

A discriminação de competência entre a Justiça Federal e a Estadual atende a razões relativas ao regime federativo brasileiro. A competência da Justiça Federal, em princípio, é traçada de modo que os juízes das entidades federadas possam decidir sobre direitos e interesses da própria Federação, arredando eventual sobreposição de interesses. Mas esse modelo, moldado sobre os clássicos poderes enumerados da União e poderes remanescentes (ou residuais) dos Estados (e ainda poderes indicativos dos Municípios), revela-se extremamente complexo e de difícil operacionalização na prática. São inúmeros os conflitos de atribuição (negativos e positivos) entre o Ministério Público Federal e o Ministério Público dos Estados e os conflitos de jurisdição entre a Justiça Federal e a Justiça Estadual. As constantes preliminares de incompetência da Justiça Federal e de ilegitimidade ativa do MPF dão a tônica do dia a dia forense.(1)

Essa preocupação, eminentemente prática, nos levou a tentar sintetizar, neste estudo, regras e princípios balizadores da atuação da Justiça Federal na tutela penal ambiental e, por consequência, da Justiça Estadual. Além disso, em atenção ao caráter pragmático da análise, tentamos, a cada passo, colacionar o entendimento mais atual dos nossos tribunais a respeito da matéria.  
  
1 Competência: noção conceitual

Só se pode falar em competência se há jurisdição. A jurisdição penal é o dever-poder atribuído ao Estado para aplicar o direito ao caso concreto, substituindo a vontade das partes e resolvendo a causa com força definitiva (Mirabete, 2007, p. 152).

Razões de ordem prática obrigam o Estado a distribuir o poder de julgar entre vários juízes e tribunais, pois não é possível, materialmente falando, que um só órgão judiciário conheça de todos os litígios e decida todas as causas (Marques, 2000, p. 39). As massivas sociedades modernas com seus problemas cada vez mais complexos tornam inconcebível o exercício da jurisdição por órgãos solitários, ao invés, há a necessidade de órgãos múltiplos e especializados. O exercício da jurisdição é, desse modo, descentralizado, pois não há um só Tribunal competente. Ao contrário, o sistema judiciário brasileiro é amplo e ramificado, integrado por múltiplos órgãos da Justiça Especializada (Eleitoral, Trabalho e Militar) e da Justiça Comum (Estadual,  Federal e local do Distrito Federal).

A função jurisdicional é, essencialmente, una, embora seja distribuída, abstratamente, a todos os órgãos integrantes do Poder Judiciário. Nessa distribuição, a jurisdição passa por um processo gradativo de concretização até chegar à determinação do juiz competente para um processo específico. Por meio de diversas normas jurídicas(2) que atribuem a cada órgão o exercício da jurisdição com relação a dada categoria de causas (normas de competência), excluem-se os demais órgãos jurisdicionais para que só aquele indicado pela lei ou norma possa exercê-la em concreto (Grinover et alli, 2003, p. 230). A esse exercício concreto, a essa medida da jurisdição,(3) é dado o nome de competência.

O respeito e a observância da competência atribuída a cada magistrado são guindados pela Constituição Federal brasileira à condição de direito fundamental do cidadão: “Ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente” (art. 5º, inc. LIII).

É preciso não confundir distribuição abstrata de competência com sua especificação ou concretização, chamada de fixação de competência, conforme esclarece o art. 87 do Código de Processo Civil:

“Determina-se a competência no momento em que a ação é proposta. São irrelevantes as modificações do estado de fato ou de direito ocorridas posteriormente, salvo quando suprimirem o órgão judiciário ou alterarem a competência em razão da matéria ou da hierarquia.”

Este princípio, embora não previsto expressamente no Código Processual Penal, aplica-se sem contestação, em virtude do comando do art. 3° do CPP: “A lei processual penal admitirá interpretação extensiva e aplicação analógica, bem como o suplemento dos princípios gerais de direito.”(4)

A Constituição Federal brasileira distribui a competência em cinco níveis: I – competência internacional; II – competência originária dos Tribunais; III – competência das justiças especiais ou especializadas (Justiça do Trabalho, Eleitoral e Militar – arts. 111, 118 e 122 ss.); IV – competência da Justiça Federal (art. 108 – TRFs – e art. 109 – juízes federais); V – competência residual ou remanescente.

A competência da Justiça Federal tem assento constitucional, é taxativa e absoluta, só admitindo prorrogação nos casos de competência territorial. Já a competência estadual é residual, ou seja, não existindo qualquer disposição constitucional atribuindo competência expressa a outro ramo de justiça, cabe à Justiça Estadual (juízes e tribunais) conhecer e julgar a causa (Távora/Antonni, 2009, p. 195; Karam, 2002, p. 16). 

2 Entendimento predominante atualmente

Antes da edição da Lei nº 9.605/98 predominava o entendimento sintetizado na súmula 91 do STJ: “Compete à Justiça Federal processar e julgar os crimes praticados contra a fauna”. Entendia-se, à época, que os animais silvestres incluíam-se entre os bens da União, atraindo a competência da Justiça Federal. Editada a referida lei, o STJ cancelou a súmula valendo-se do argumento de que a atribuição de competência concorrente aos entes federativos para legislar e comum para proteger o meio ambiente retirou da União a propriedade da fauna silvestre.

“A partir da edição da Lei nº 9.605/98, os delitos contra o meio ambiente passaram a ter disciplina própria, não se definindo, contudo, a Justiça competente para conhecer das respectivas ações penais, certamente em decorrência do contido nos artigos 23 e 24 da Constituição Federal, que estabelecem ser da competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios proteger o meio ambiente, preservando a fauna, bem como legislar concorrentemente sobre essa matéria. Impõe-se a verificação de ser o delito praticado em detrimento de bens, serviços ou interesse da União ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas, a teor do disposto no artigo 109, IV, da Carta Magna, de forma a firmar ou não a competência da Justiça Federal.”(5)

De fato, em sendo a proteção do meio ambiente matéria de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e inexistindo, quanto aos crimes ambientais, dispositivo constitucional ou legal expresso sobre qual a Justiça competente para o seu julgamento, tem-se que, em regra, o processo e o julgamento dos crimes contra o meio ambiente são de competência da Justiça Comum Estadual.(6)

Essa linha de raciocínio ainda mais se fortalece quando se tem em conta que o proposto no parágrafo único do artigo 26 da Lei 9.605/98, que previa a competência privativa da Justiça Federal, foi vetado, e o veto, mantido.

O dispositivo vetado continha a seguinte redação (parágrafo único do art. 26):

“O processo e o julgamento dos crimes previstos nesta Lei caberão à Justiça Estadual, com a interveniência do Ministério Público respectivo, quando tiverem sido praticados no território de Município que não seja sede de vara da Justiça Federal, com recurso para o Tribunal Regional Federal correspondente.”

As razões do veto foram as seguintes:

“A formulação equivocada contida no presente dispositivo enseja entendimento segundo o qual todos os crimes ambientais estariam submetidos à competência da Justiça Federal. Em verdade, são de competência da Justiça Federal os crimes praticados em detrimento de bens e serviços ou interesse da União, ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas. Assim sendo, há crimes ambientais de competência da Justiça Estadual e da Justiça Federal. A intenção do legislador de permitir que o processo-crime de competência da Justiça Federal seja instaurado na Justiça Estadual, quando a localidade não for sede de Juízo Federal (CF, art. 109, § 3º), deverá, pois, ser perseguida em projeto de lei autônomo.”(7)

A competência da Justiça Federal, no caso específico dos crimes ambientais, só se faz presente quando existir qualquer lesão direta e imediata a bens, serviços ou interesses da União ou de suas entidades autárquicas(8) ou empresas públicas (artigo 109, IV, da CF).

3 Requisitos que atraem a competência da Justiça Federal nos crimes ambientais

A vis atrativa da Justiça Federal, como já dito, exerce-se a partir dos três elementos contidos no inc. IV do art. 109 da CF: em detrimento de bem, serviço ou interesse da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas. Não é necessário para atrair a competência federal que os três elementos estejam presentes na mesma infração. Basta que só um seja tocado pelo crime para a configuração da norma de fixação da competência criminal geral da Justiça Federal.

Essa tricotomia é de significado simples, definindo-se por si só, dada a força que cada termo encerra, embora, às vezes, entrelacem-se, visto se confundirem ou serem sinônimos uns dos outros. A infração, atingindo um desses requisitos, vulnera os outros, já que é difícil delimitar a esfera do bem, do serviço e do interesse, de forma que uma não interfira na outra. O bem é serviço e se constitui em interesse. O serviço é bem e pode tornar-se interesse. O interesse é bem e é serviço (Carvalho, 2000, p. 299).

Para a incidência da norma constitucional (art. 109, IV), basta a ofensa direta a bens, serviços ou interesse da União ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas, não sendo necessária a ocorrência de efetivo prejuízo.(9)

Abaixo analisamos cada um detidamente.

3.1 Ofensa a bem da União (ou de entidades autárquicas e empresas públicas)

Os bens da União estão elencados no art. 20 da Constituição Federal:

“I – os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;

II – as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;

III – os lagos, os rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

IV – as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e à unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;

V – os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;

VI – o mar territorial;

VII – os terrenos de marinha e seus acrescidos;

VIII – os potenciais de energia hidráulica;

IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

X – as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;

XI – as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.”

Pode-se conceituar dano ou ofensa a bem como o prejuízo (uma alteração negativa da situação jurídica, material ou moral) causado a alguém por um terceiro (Antunes, 2000, p. 156-157). O dano ambiental, portanto, é a ofensa jurídica, material ou moral ao titular de um meio ambiente sadio e de qualidade. Na verdade, o conceito de dano ambiental, assim como o de meio ambiente, é aberto, ou seja, sujeito a ser preenchido casuisticamente, de acordo com cada realidade concreta que se apresente ao intérprete (Milaré, 2001, p. 427-428).

A ofensa a bem da União ou de entidades autárquicas e empresas públicas deve ser direta,(10) e não apenas indireta ou de forma secundária. Tem-se, por exemplo, dano direto a bem da União quando são cometidos crimes ambientais no interior de Unidades de Conservação criadas e administradas pelo Poder Público Federal (Reservas Biológicas, Reservas Ecológicas, Estações Ecológicas, Parques Nacionais, Florestas Nacionais, Áreas de Proteção Ambiental, Áreas de Relevante Interesse Ecológico e Reservas Extrativistas).

O conceito de bens de um ente federal transcende a noção privatística de patrimônio, no sentido do conjunto de relações de créditos e débitos de uma determinada pessoa. Patrimônio de um ente federal será, por conseguinte, o conjunto de todos os bens, sejam eles de quaisquer natureza, sob domínio público ou privado, afetados a seu próprio uso ou ao uso direto ou indireto da coletividade. Na prática, pode ser atingido um número incomensurável de objetos (Souza, s/d, p. 19). É irrelevante, portanto, para a configuração do dano a bem da União, se este é material ou imaterial, se causa ou não efetivo prejuízo.

Não se pode confundir patrimônio nacional com bem (ou patrimônio) da União. O patrimônio nacional é algo que pertence à população de determinado país indistintamente, de forma que todos os nacionais se identificam, querem cuidar e preservar, enquanto o patrimônio federal é aquele atribuído à União, que assume a titularidade do bem, tendo o dever e a responsabilidade de proteger.(11)

Veja-se o exemplo previsto no § 4º do art. 225 da CF:

“A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.”

Tais biomas não foram alçados à categoria de bens da União e, portanto, o interesse federal na sua preservação é genérico ou mediato, não despertando a competência da Justiça Federal para julgar eventual crime.(12)

3.2 Serviços da União (ou de entidades autárquicas e empresas públicas)

Serviço é trabalho na sua acepção ampla e fundamental, podendo ser realizado não só por meio dos recursos humanos (trabalho humano) como também por meio de máquinas e equipamentos (trabalho mecânico) (Meirelles, 2006, p. 130).

Os serviços da União são as atribuições determinadas pela Constituição Federal, nos arts. 21 e 22. Serviço, tal como aparece no inc. IV do art. 109, refere-se aos encargos, às atribuições e às finalidades conferidas à União e aos demais entes. Como os serviços prestados pela União e os outros entes (entidades autárquicas e empresas públicas) são enormes e variados, inúmeros são os crimes que podem ser cometidos. O dano ou prejuízo pode ser econômico ou moral.

3.3 Interesses da União (ou de entidades autárquicas e empresas públicas)

Os interesses da União (e das entidades autárquicas e empresas públicas) decorrem da preservação de seus bens (dever constitucional), da realização dos seus serviços e do exercício de suas atribuições. O dano pode ser econômico ou moral.  

Não é qualquer interesse que atrai a competência da Justiça Federal. Deve ser um interesse federal qualificado, ou seja, direto, específico e imediato (vide tópico 5). É esse interesse jurídico qualificado, direto ou imediato a medida verdadeira que torna competente a Justiça Federal para prestar a tutela penal ambiental.

4 Demonstração objetiva de interesse direto e específico

Se, como já dito, a proteção do meio ambiente é matéria de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, implica dizer que todos, constitucionalmente falando, têm interesse em protegê-lo (o que reforça o caráter de bem jurídico de titularidade difusa). Se assim o é, fica difícil apontar o interesse da União como preponderante para firmar a competência da Justiça Federal para conhecer e julgar eventual crime ambiental.

A competência comum (tal como fixada na Constituição) caracteriza-se por ser exercida de forma igualitária por todos os membros da Federação. Não há complementaridade ou sobreposição, sendo, no caso concreto, plena a competência de cada um dos níveis da Federação.  

A simples atuação de autarquia federal, como o Ibama, por exemplo, é suficiente para a demonstração do interesse federal e para atrair a competência da Justiça Federal em sede penal ambiental?

A lavratura de auto infracional pelo Ibama, por exemplo, em transporte irregular de toras de madeira não implica, por si só, a competência da Justiça Federal, pois essa atividade de fiscalização, ainda que relativa ao cumprimento de preceito da Lei de Crimes Ambientais, configura apenas interesse genérico ou indireto da União (vide tópico 6.4).(13)

O interesse da União na preservação do meio ambiente é genérico e não tem a capacidade de, por si só, nos crimes ambientais, atrair a competência da Justiça Federal. O entendimento predominante na jurisprudência, inclusive do STF e do STJ, é de que o interesse da União para atrair a competência da Justiça Federal deve ser direto e específico,(14) aferido caso a caso, pontualmente. E isso não apenas na tutela penal ambiental. Verifica-se, por exemplo, no caso de verba federal repassada a Município:

“A verba federal, posta à disposição do Município, para a realização de obra determinada, mas sem ter ingressado na receita deste, quando desviada, atinge a União de forma direta, violando seu patrimônio, levando o feito para a Justiça Federal.”(15)

Outro exemplo de interesse indireto ou genérico da União é o crime de porte ilegal de arma de fogo (previsto nos arts. 14 e 16 da Lei 10.826/03 – Estatuto do Desarmamento), que, embora o porte seja fiscalizado pelo Ministério da Justiça, via Sistema Nacional de Armas – Sinarm, não enseja, só por isso, a competência da Justiça Federal, pois ausente interesse direto e específico da União, sendo de competência da Justiça Estadual comum, ainda que se trate de arma de uso privativo das Forças Armadas ou de origem estrangeira.

São exemplos de crimes que afetam interesse direto e específico:

– utilização de documento falso para abertura de conta-corrente junto à Caixa Econômica Federal;(16)

– falsificação de carteira da Ordem dos Advogados do Brasil(17);

– delito envolvendo espécies ameaçadas de extinção;(18)

– ato de contrabando de animais silvestres, peles e couros de anfíbios ou répteis para o exterior;

– introdução ilegal de espécie exótica no país;

– pesca predatória no mar territorial.(19)

5 Crimes conexos

A Súmula 122, do STJ, diz que “compete à Justiça Federal o processo e o julgamento unificado dos crimes conexos de competência federal e estadual, não se aplicando a regra do art. 78, II, a, do Código de Processo Penal”. A competência especial fixada na Constituição para a Justiça Federal dá-lhe a condição especial sobre a competência geral (estadual) no julgamento de crimes conexos, ou seja, infração penal em detrimento de bens, serviços ou interesse da União e crime comum de competência da Justiça Estadual.

“Habeas Corpus. Crime previsto no art. 2º, I, do Dec.-Lei nº 201/67. Prefeito Municipal. Fraude em licitações. Desvio de verbas provenientes do Fundef, do FNDE e do FPM. Art. 71, VI, da CF. Sujeição de quaisquer recursos repassados pela União a Estados, Distrito Federal e Municípios à fiscalização pelo Congresso Nacional, por intermédio do Tribunal de Contas da União. Presença de interesse da União a ser preservado, evidenciando a competência da Justiça Federal para processar e julgar os crimes contra esse interesse (art. 109, IV, da CF). Havendo concurso de infrações, essa competência também alcança os outros crimes.”(20)

Se não existir conexão probatória entre os crimes de competência da Justiça Federal e os crimes de competência da Justiça Estadual, apurados nos mesmos autos, deve o juiz determinar a separação dos processos, para julgamento em separado pela Justiça Estadual e pela Justiça Federal, de acordo com suas respectivas competências.

6 Casuística

6.1 Extração irregular de areia e outros minerais

Os minerais são substâncias de origem inorgânica que se encontram no interior ou na superfície da Terra, ou ainda dissolvidas na água, podendo dividir-se em sólidos, líquidos ou gasosos (como, por exemplo, o carvão, o petróleo e o gás natural, também designados de minerais energéticos), em puros (ouro, prata, carvão, etc.) e compostos (sal, pirites de ferro, quartzo). Muitos minerais têm importância econômica, seja como matéria-prima na obtenção de metais, seja no uso in natura na indústria da construção civil ou da moda, como ornamentos e joias.

Antes de abordar os aspectos jurídicos sobre a competência, é importante ressaltar que a atividade de exploração mineral, como a extração de areia, seixo e pedra, de profunda aplicação na construção civil, é considerada profundamente impactante ao meio ambiente, pois sempre é acompanhada da remoção da camada vegetal, do solo e das rochas que ficam acima dos depósitos minerais.

No caso da extração de areia e de seixo nos leitos de rios, por dragagem, os efeitos verificados sobre o meio ambiente são instabilidade das encostas nas margens dos rios, alterações dos cursos d’água, destruição do fundo dos rios, alteração do pH, aumento do teor do material sedimentado em suspensão, promovendo assoreamento, etc. Na extração por desmonte, ocorre desmatamento, formação de cavas, descaracterização do relevo e erosão acelerada.

Os recursos minerais, nos quais se inclui a areia (assim como o seixo, o cascalho, a argila, a pedra etc), fazem parte do acervo de bens da União(21) (art. 20, IX, CF: “São bens da União: IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo”). A extração de areia sem licença do órgão ambiental é, portanto, crime da alçada da Justiça Federal, pois em detrimento direto a bem da União (CF, art. 109, IV).(22) Não importa onde se dê a extração: em leito de rio, em terrenos marginais ou praias fluviais (art. 20, III, CF), em terras públicas ou particulares, em faixa litorânea, no subsolo ou a céu aberto, em florestas (art. 44 da Lei nº 9.605/98), matas, montanhas ou planícies etc.(23)

“CONFLITO DE COMPETÊNCIA. EXTRAÇÃO ILEGAL DE RECURSOS MINERAIS (AREIA). ARTIGO 21 DA LEI Nº 7.805/89. RIO DE DOMÍNIO DA UNIÃO. ARTIGO 20, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

1. O artigo 20, IX, da Constituição Federal dispõe que os recursos minerais, inclusive os do subsolo, são bens da União.

2. Conflito conhecido para ser declarado competente o Juízo Federal.”(24)

“PENAL. ART. 2º DA LEI 8.176/91. EXTRAÇÃO DE AREIA SEM A DEVIDA LICENÇA.AUTORIA E MATERIALIDADE DEMONSTRADAS. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. INAPLICABILIDADE NO CASO CONCRETO. PENA. SUBSTITUIÇÃO.

l. Materialidade e autoria devidamente comprovadas, uma vez que o réu, ao extrair areia sem autorização do Departamento Nacional de Pesquisa Mineral (DNPM), usurpou matéria-prima da União, cometendo a infração inscrita no art. 2º da Lei 8.176/91. 2. O Termo de Ajustamento de Conduta, firmado entre empresas do ramo de extrativismo mineral e órgãos públicos, não afasta a responsabilidade do réu, porquanto foi efetivado posteriormente à prática delitiva, podendo ser considerado – quando cabível – na dosimetria da pena. 3. Privativa de liberdade aplicada no mínimo legal e substituída por restritiva de direitos.” (TRF4, APELAÇÃO CRIMINAL 2004.72.04.004335-6, 8ª TURMA, rel. Des. ÉLCIO PINHEIRO DE CASTRO, julgado em 01.04.2009)

Incumbe aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos minerais em seus territórios (art. 23, inc. XI, CF).

Se o local da extração for de domínio da União, há concurso de crimes(25): o previsto no art. 55 da Lei nº 9.605/98 (extração irregular de areia) conexo com o de usurpação, previsto na Lei nº 8.176, de 08.02.1991:

“Art. 2° Constitui crime contra o patrimônio, na modalidade de usurpacão, produzir bens ou explorar matéria-prima pertencentes à União, sem autorização legal ou em desacordo com as obrigações impostas pelo título autorizativo. Pena: detenção, de um a cinco anos, e multa.

§ 1° Incorre na mesma pena aquele que, sem autorização legal, adquirir, transportar, industrializar, tiver consigo, consumir ou comercializar produtos ou matéria-prima obtidos na forma prevista no caput deste artigo.”

O aproveitamento das substâncias minerais dá-se por meio de concessão, autorização, licenciamento, permissão e monopolização. Tais regimes, entretanto, não se aplicam aos órgãos da administração direta e autárquica da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sendo-lhes permitida a extração de substâncias minerais de emprego imediato na construção civil, definidas em Portaria do Ministério de Minas e Energia, para uso exclusivo em obras públicas por eles executadas diretamente, respeitados os direitos minerários em vigor nas áreas onde devam ser executadas as obras e vedada a comercialização (art. 2º do Decreto-Lei nº 227, 28.02.1967 – Código de Minas).

Também não se submetem a tais regimes de aproveitamento os trabalhos de movimentação de terras e de desmonte de materiais in natura que sejam necessários à abertura de vias de transporte, obras gerais de terraplenagem e de edificações, desde que não haja comercialização das terras e dos materiais resultantes dos referidos trabalhos e ficando o seu aproveitamento restrito à utilização na própria obra.

Sobre a extração mineral irregular (cujos tipos penais estão previstos nos arts. 44 e 55 da Lei nº 9.605/98 e no art. 21 da Lei nº 7.805/89), convém ressaltar, entretanto, a existência de um punhado de julgados da 3ª Seção do STJ no sentido de que compete à Justiça Estadual o processo e o julgamento de crime ambiental de extração de areia sem a devida autorização do órgão competente, quando perpetrado em propriedade particular (CC 34183), loteamento particular (CC 18840), a céu aberto, bem como de pequena quantidade de areia (CC 34183), pessoa pobre beneficiária (CC 18839), leito de pequeno rio (CC 36225):

“Compete à Justiça Estadual o processo e o julgamento de feito que visa à apuração de possível crime de furto consistente na extração de pequena quantidade de areia, a céu aberto, em propriedade particular, não restando demonstrada a existência de eventual lesão a bens, serviços ou interesses da União, a ensejar a competência da Justiça Federal. Hipótese em que não se verificou a extração de areia de praia em faixa litorânea, tampouco do subsolo, até mesmo pelos instrumentos que teriam sido utilizados – 'pás manuais' –, a céu aberto. Precedentes. Interesse jurídico da União não configurado.”(26)

É penoso sustentar essa linha jurisprudencial adotada pela 3ª Seção do STJ, pois a dicção do art. 20, inc. IX, da CF é muito clara: São bens da União – os recursos minerais, inclusive os do subsolo (Júnior, 1991, p. 1253 e 1265). Não há qualquer distinção entre propriedade pública ou privada em que o recurso mineral seja encontrado ou extraído. E, de acordo com a hermenêutica, é princípio pacífico de que não é lícito ao intérprete distinguir onde a lei (fundamental) não distingue. Assim, mostra-se desnecessária a discussão sobre a titularidade das terras onde se processa a extração irregular de areia, pois, seja particular ou pública a área, o recurso mineral é, em ambos os casos, propriedade da União.(27)

O Conflito de Competência nº 18840/RJ, julgado pela 3ª Seção do STJ, Rel. Min. William Patterson (DJ 02.04.1997), traz o errôneo argumento de que o tipo do art. 21 da Lei nº 7.805/89 (crime de extração ilegal de substâncias minerais), ao referir-se à “extração de substâncias minerais”, estaria a fazer menção, tão somente, aos minerais do subsolo, uma vez que extrair dá a entender a retirada de dentro do subsolo para o exterior. Tal forma de interpretação afronta diretamente a Constituição, pois o legislador constituinte, para evitar qualquer dúvida, diz que “inclusive os recursos minerais do subsolo” pertencem à União, numa clara alusão aos recursos minerais à superfície (como areia, rochas, seixos, argila etc).

O mesmo julgado traz ainda outro argumento, igualmente errôneo. Como o art. 21 da Lei nº 7.805/89 só incrimina a extração clandestina de areia do subsolo, quando a exploração é feita a céu aberto (ou seja, à superfície) incide a contravenção penal do art. 26, alínea o, da Lei nº 4.771/65 (Código Florestal): “extrair de florestas de domínio público ou consideradas de preservação permanente, sem prévia autorização, pedra, areia, cal ou qualquer outra espécie de minerais”. E, como a Justiça Federal é incompetente para julgar contravenções (CF, art. 109, inc. IV), a competência seria da Justiça Estadual.

Atualmente, o art. 26, o, do Código Florestal foi revogado pela Lei nº 9.605/98, art. 44, que criminalizou a mesma conduta e tem idêntica redação: “Extrair de florestas de domínio público ou consideradas de preservação permanente, sem prévia autorização, pedra, areia, cal ou qualquer espécie de minerais”. O argumento de então (reproduzido acriticamente nos julgados posteriores e recentes da 3ª Seção do STJ) cai por terra, primeiro perante a Constituição Federal e, segundo, diante da atual Lei de Crimes Ambientais.   

Para concluir, é preciso referir que o constituinte de 1988 foi tão cioso da dominialidade da União sobre os recursos minerais que volta a repetir no art. 176, caput:

“As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.”

E pertencem à União não apenas as massas individualizadas de substâncias minerais, encontradas na superfície ou no interior da terra (jazidas), mas também os agregados (areia, argila, seixo etc) que se acham à superfície.

6.2 Manutenção em cativeiro de animais silvestres

A fauna silvestre não figura entre os bens da União, de acordo com o art. 20 da Constituição Federal. Desse modo, a manutenção em cativeiro de espécimes da fauna silvestre sem a devida autorização do Ibama não fere interesse direto e específico da União. Se, todavia, prova-se que os animais silvestres foram apanhados em área pertencente à União, a competência para processar e julgar o crime é da Justiça Federal (art. 109, IV, CF).

A circunstância de a manutenção em cativeiro de espécimes silvestres depender de prévia autorização do Ibama, em razão de suas atribuições de preservação, conservação, fiscalização e controle dos recursos naturais renováveis, não determina a competência da Justiça Federal para processar e julgar o delito previsto no art. 29, § 1º, III, da Lei nº 9.605/98.(28)

6.3 Uso de motosserra

A utilização de motosserra, sem a devida licença do Ibama (art. 51, da Lei nº 9.605/98), não fere interesse direto e específico da União a ensejar a competência da Justiça Federal,(29) desde que, obviamente,  o acusado não utilize o apetrecho para derrubar árvores em Unidades de Conservação da União, ferindo, assim, bens ou interesses diretos.

6.4 A atividade fiscalizatória do Ibama

A simples presença de um órgão federal, seja como agente executor ou fiscalizador de normas fixadas para o meio ambiente, seja como agente responsável pelo licenciamento de atividades que, efetiva ou potencialmente, possam causar dano ao meio ambiente, não interfere na competência da Justiça Federal. Isso porque o Ibama, especificamente, fiscaliza da mesma forma que qualquer outro órgão integrante do Sisnama (Sistema Nacional do Meio Ambiente). O que define a competência não é a intervenção de qualquer desses órgãos, mas diretrizes outras fixadas na Constituição ou na lei.

A partir da Constituição Federal de 1988, a competência da Justiça Federal, para processar e julgar crimes cometidos contra o meio ambiente, só ocorre quando praticados em terras ou águas pertencentes à União e a suas entidades autárquicas ou empresas públicas ou quando há ofensa a um serviço e/ou interesse específicos e diretos desses órgãos, como, por exemplo, no primeiro caso, quando praticados nos bens da União descritos no artigo 20 da Constituição Federal, ou, no segundo caso, quando cometidos no interior de uma unidade de conservação da União, como estabelecido no artigo 225, III, da Constituição Federal, ou, ainda, claro, quando se tratar de delito ecológico previsto em tratado ou convenção internacional, ou a bordo de navio ou aeronave (CF, art. 109, V e IX).(31)

6.5 Desmatamento

No crime de desmatamento cometido em terras particulares não oneradas, a competência é da Justiça Estadual. Também o crime previsto no artigo 39 da Lei 9.605/98, consistente em cortar árvores de floresta considerada de preservação permanente, perpetrado em terras particulares(32) ou em unidades de conservação não federais, também compete à Justiça Estadual processar e julgar. Em ambos os casos, não se vislumbra, em tese, violação a bens, interesses ou serviços da União.

“PENAL E PROCESSO PENAL – CRIME CONTRA O MEIO AMBIENTE – EXTRAÇÃO DE MADEIRA (AROEIRA) SEM AUTORIZAÇÃO – COMPETÊNCIA  DA  JUSTIÇA  ESTADUAL.  1. A proteção e a preservação do meio ambiente, para o presente e para o futuro, são responsabilidade e obrigação de todo ser humano, constituindo matéria de condomínio legislativo entre União, Estados e Municípios (CF, art. 23), não se justificando, desde aí, a exclusiva competência da Justiça Federal na repressão aos delitos ambientais. 2. À míngua de previsão legal específica (o proposto parágrafo único do art. 26 da Lei nº 9.605/98, que previa a competência privativa da Justiça Federal, foi vetado, e o veto, mantido), aplica-se a regra geral da repartição de competência, em que a competência da Justiça Estadual é ampla e residual, reservados à Justiça Federal os crimes em que caracterizada lesão a, ou em detrimento de, bens, serviços ou interesse da União ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas (CF, art. 109, IV), especificamente pertinentes e objetivamente demonstrados. 3. Se desde a Lei nº 9.605/98, que revogou a Lei nº 5.197/67, os animais silvestres (art. 1º) não mais se consideram propriedade da União, opção legislativa mais coerente com a atual concepção da corresponsabilidade de todos pelo meio ambiente, a fauna e a flora não são reservas federais exclusivas, salvo quando respeitantes a relação direta e substancial com os entes federais,  razão  pela  qual  ilegais  desmatamentos, transportes de madeira, de carvão etc não se afetam à Justiça Federal pelo só fato de ausência de autorização do órgão federal, por isso que tais atividades se sujeitam à atividade estadual. 4. Não é a Mata Atlântica, que integra o patrimônio nacional a que alude o artigo 225, § 4º, da Constituição Federal, bem da União. Por outro lado, o interesse da União para que ocorra a competência da Justiça Federal prevista no art. 109, IV, da Carta Magna tem de ser direto e específico, e não, como ocorre no caso, interesse genérico da coletividade, embora aí também incluído genericamente o interesse da União. Consequentemente, a competência, no caso, é da Justiça Comum Estadual.”(33)

Desmatamentos ocorridos em unidades de conservação não federais ou em áreas particulares, embora localizadas na Floresta Amazônica brasileira, na Mata Atlântica, na Serra do Mar, no Pantanal Mato-Grossense e na Zona Costeira, não ensejam a competência da Justiça Federal para processar e julgar os feitos criminais respectivos. Isso porque tais biomas constituem patrimônio nacional, e não patrimônio federal; portanto, o interesse da União em sua conservação é genérico e secundário, incapaz de atrair a competência da Justiça Federal (vide tópico 3.1).

6.6 Delito envolvendo espécies animais ameaçadas de extinção

Compete à Justiça Federal processar e julgar ação penal que tenha por objeto crime ambiental envolvendo espécie da fauna em perigo de extinção, tendo em vista o manifesto interesse do Ibama (interesse qualificado: direto e imediato), já que lhe incumbe, além de elaborar o levantamento e a listagem dos animais em vias de extermínio, a concessão de autorização prévia para a captura e a criação de tais espécimes (art. 54 da Lei nº 9.985/2000).(34)

6.7 Pesca proibida

Pescar em período no qual a pesca seja proibida ou em lugares interditados por órgão competente é crime ambiental previsto no art. 34 da Lei nº 9.605/98. Em regra, a competência para julgar tais crimes é da Justiça Estadual, salvo se presentes circunstâncias (ofensa a bens, serviços ou interesses da União) que atraiam a competência federal, como pesca pedratória em rio interestadual,(35) no mar territorial,(36) em unidades de conservação da União (Freitas/Freitas, 2000, p. 53) etc.

Conclusões

I – À míngua de previsão legal específica, aplica-se a regra geral da repartição de competência, em que a competência da Justiça Estadual é ampla e residual, reservados à Justiça Federal, na tutela penal ambiental, os crimes cometidos em detrimento de bens, serviços ou interesses da União, ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas (art. 109, IV, CF).

II – Tendo em vista que a competência para proteger o meio ambiente – bem como para exercer o poder de polícia com o fim de assegurar o cumprimento das normas – é comum, sendo compartilhada pela União, pelos Estados e pelos Municípios, o interesse da União (ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas) apto a atrair a competência da Justiça Federal deve ser direto, imeditato, específico e bem delineado. Sem essas características, apresentando-se um interesse genérico ou mediato para o caso específico, compartilhado igualmente pelos demais entes federativos, a competência é da Justiça Estadual.

III – Para a incidência da norma constitucional (art. 109, IV), basta a ofensa direta a bens, serviços ou interesse da União ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas, não sendo necessária a ocorrência de efetivo prejuízo;

IV – A atividade de fiscalização ambiental exercida pelo Ibama, ainda que relativa ao cumprimento da Lei de Crimes Ambientais, configura interesse genérico, mediato ou indireto da União, para fins do art. 109, IV, da Constituição Federal. E, dessa forma, não atrai a competência da Justiça Federal, salvo se estiver presente um dos requisitos constitucionais: ofensa a bem, serviço ou interesse da União (ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas).

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