Resumo

Pretende-se com o trabalho abordar a transparência, sua evolução, os motivos de seu advento, diferenciando-se do princípio da publicidade. Tratar-se-á de movimentos sociais, organizações não governamentais, estrutura legislativa de combate à corrupção e desperdícios administrativos. A legislação existente sobre o tema, sua aplicação ao Poder Judiciário da União, em especial no Tribunal Regional Federal da 4ª Região, e as inovações e possibilidades da Internet.

Palavras-chave: Transparência. Publicidade. Controle social. Democracia.

Sumário: Introdução. 1 Transparência, compreensão e considerações. 2 O princípio da publicidade, sua insuficiência. 3 Novos tempos e mobilização social. 4 Breve histórico legislativo sobre a responsabilização do administrador público, no âmbito civil e penal. 5 Ausência de controles prévios externos e novo modelo de controle social. 6 Transparência pública. 7 Transparência pública, Administração da Justiça e Planejamento Estratégico. 8 O processo eletrônico e a transparência. Conclusão.

Introdução

Muito tem-se falado da transparência pública como necessária para o bom desempenho da administração. Essa nova concepção merece uma análise da sua recente implantação no País.

A transparência tem como antecessor o princípio da publicidade, já de todos conhecido e muito bem definido. Como se verá, eles não se confundem e, no máximo, complementam-se.

Por necessidades sociais que se agravaram nos últimos tempos, mecanismos de controle da administração tornaram-se insuficientes para coibir todo o tipo de ilegalidade praticado por agentes públicos. O ordenamento jurídico é razoavelmente suficiente para impor sanções e reparações, mas a realidade fática indica precariedade do sistema nesse ponto.

A partir de novas técnicas, de novas exigências sociais e, principalmente, de novas tecnologias, foi possível delinear novas formas de controle e de aplicação da transparência. Legislação pertinente foi criada e esmiuçada.

O Poder Judiciário da União busca implantar a transparência em todos os seus níveis, não só na administração dos tribunais, mas também na prestação jurisdicional.

1 Transparência, compreensão e considerações

Sem dúvida o tema transparência está em voga em todos os meios sociais, imprensa, setor público, privado, entidades, instituições e empresas. Tornou-se uma espécie de consenso a inclusão da sua ideia ao tratar-se de determinados aspectos das atividades privadas e, especialmente, das públicas. A abordagem dada à transparência chega à sua própria indispensabilidade. Qualquer ato que vá em oposição não é social e moralmente aceito. Ganhou contornos de qualidade e modernidade, que lhe conferem legitimidade até mesmo na iniciativa privada, e nesse caso utilizada como diferencial de mercado.

A transparência deve ser entendida como conjunto de atos e procedimentos que se destinam a dar plena visibilidade, conhecimento e clareza das ações, do funcionamento, dos componentes, das etapas e dos resultados de determinada atividade, privada ou pública.

Na esfera privada, como já mencionado, a transparência tem sido utilizada para dar credibilidade à empresa, entidade ou área de atuação. Aqui não há imperativo legal, mas estratégia de conquista da confiança do mercado. A transparência nesse caso não é necessária, intrínseca ou fundamentadora, mas limitada aos próprios interesses, sem, contudo, perder sua relevância para o público em geral. Não há se confundir essa transparência com as obrigações legais de publicação de balanços e resultados em algumas formas societárias, porque nisso não há transparência, mas mera publicidade inexplorável ao cidadão comum.

Por transparência, palavra derivada do verbo transparecer, composto do prefixo trans (através de) e do verbo (a)parecer (mostrar-se, apresentar-se), entende-se a qualidade do que é claro, límpido, translúcido, que por ele pode ser visto, revelado. O sentido que expressa é o comum para o povo e a palavra é apropriadamente associada a ele.

Em relação à esfera pública, a transparência parece ter alcançado naturalmente relevo em face das exigências sociais e da disponibilidade dos avanços tecnológicos. Talvez tenha sido há muito um ideal a ser alcançado pela administração pública. Não são poucas as teorizações a respeito da chamada res publica e da participação popular na sua administração, com formulações de técnicas, controles e normas que garantiriam de uma forma ou de outra algo no sentido dessa transparência. Mas o fato é que esse conceito e a sua incorporação neste País é recente.

2 O princípio da publicidade, sua insuficiência nos novos tempos

Já há muito o princípio da publicidade rege os atos da administração pública e, por óbvio, do legislativo e do judiciário. A publicidade a que se refere a Constituição Federal e as leis que impõem o seu cumprimento conferem o requisito da formalidade para validade dos atos do Estado. Sua essencialidade aproxima-se mais da formalidade do que da finalidade – conhecimento.

Ainda que da sua observância gere atos concretos de publicidade, na verdade ele não dá ao mundo real o alcance que se esperaria para esse efeito, ou seja, conhecimento pelo povo. A publicidade prescrita pelas normas é destinada a dar validade formal aos atos, ainda que sejam espécies de comunicação das ações governamentais. A propósito, das políticas públicas não há publicidade como princípio constitucional, mas propaganda de governo.

A execução desse princípio sempre foi limitada pelos meios, como jornais oficiais, editais, resumos e notas em imprensa. No dizer de J. Cretella Jr.: “Efetiva-se a publicidade, na prática, mediante a divulgação de editais, em que se especificam as condições exigidas pelo poder público”.(1)

Não há que se esperar do princípio da publicidade a sua real concreção no mundo, mesmo que tenha por finalidade evitar a clandestinidade, a ocultação, o sigilo, o segredo. Do cumprimento dos requisitos da publicidade até o efetivo conhecimento pelo cidadão comum vai uma distância muito grande. Da mesma forma, como adiante será abordado, do conhecimento pelo cidadão das ações governamentais, mediante os diversos mecanismos, até a possibilidade desse cidadão entendê-los e ter condições de avaliar criticamente o que se publica, também há uma distância considerável.

A própria publicação das leis tem um caráter formal.(2) Lembre-se que é necessária uma norma para impor que “Ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece” (art. 3º da LICC), e isso desde o Direito Romano. Sabe-se que tal disposição é imperativo de Estado, do Poder conferido a ele pelo povo, que o exerce sob o regime democrático. Mas também o é para que não pairem dúvidas sobre a validade de uma norma que foi regularmente publicada.

Já ensinava Hely Lopes Meirelles sobre a publicidade:

“(...) é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início dos efeitos externos. Daí por que as leis, atos e contratos administrativos que produzem consequências jurídicas fora dos órgãos que os emitem exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto é, perante as partes e terceiros. (...) é requisito de eficácia e moralidade.”(3)

Com todo o respeito a entendimentos em contrário, não há que se compreender a publicidade como sinônimo de transparência. Esta última talvez tenha fundamento de validade naquela, mas seus propósitos são diferentes e com alcances diversos. Não há que se concordar com assertiva em contrário.(4) Talvez, a partir do princípio da publicidade, tenham os autores procurado forçar a sua  ampliação, mas não como conduta administrativa a ser sugerida, mas como fundamento de validade do princípio.

A propósito, diz Lúcia Valle Figueiredo:

“A publicidade dos atos administrativos, nestes compreendidos, em sentido amplo, também os contratos, é de cabal importância. Os mecanismos de garantia atribuídos aos administrados, quer individuais, quer coletivos, dependem da ampla publicidade.

(...)

É a publicidade, enfim, que possibilita as formas de controle, admitidas constitucionalmente, tanto internas quanto externas, das quais falamos.

Demais disso, a república (res publica) demanda transparência.”(5)

No mesmo sentido, Celso Antonio Bandeira de Mello:

“Consagra-se nisto o dever administrativo de manter plena transparência em seus comportamentos. Não pode haver em um Estado Democrático de Direito, no qual o poder reside no povo (art. 1º, parágrafo único, da Constituição), ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos interessam, e muito menos em relação aos sujeitos individualmente afetados por alguma medida.”(6)

A legislação não era suficiente para ultrapassar a barreira da mera formalidade da publicidade, como dá mostras o disposto na Lei 9.784/1999, que trata do processo administrativo no âmbito federal.

“Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

I – (...)

V – divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição;”

Da mesma forma, existem inúmeras leis que disciplinam a formalidade da publicação de seus atos, como a Lei 8.666/93, que trata das licitações, das leis orçamentárias anuais etc.

Apesar da doutrina e da tímida legislação, o princípio da publicidade nunca conseguiu ser efetivo em termos de controle social dos atos do Poder Público, insista-se, pela sua diretriz voltada a dar forma e validade.

3 Novos tempos e mobilização social

Os seguidos escândalos envolvendo a administração pública, o legislativo e o judiciário no Brasil são prova do quanto é ineficiente o sistema de controle público e o social, e isso há décadas, talvez há mais de um século. A imprensa cumpre seu papel de divulgação dos fatos ocorridos, com ou sem o cumprimento do princípio da publicidade no País. É notório e despiciendo trazer qualquer exemplo para efeito de comprovação neste trabalho.

Corrupção, desvios de verbas, nepotismo, abusos de poder, má aplicação de recursos públicos, desperdícios, erros administrativos, superfaturamentos, enriquecimentos ilícitos, utilização indevida de bens e serviços públicos, favorecimentos, corrupção político-partidária, fraudes eleitorais,  enfim, todo o tipo de conduta ilegal ou imoral já foi noticiada e documentada pela imprensa e pelos tribunais de todo o Brasil. Com o passar dos anos, a sociedade acumulou enorme passivo de fatos envolvendo atos contra a Administração do Estado Brasileiro. Em meio a indignações individuais e até manifestações populares, o que se sucedeu sempre foi o esquecimento e logo o surgimento de outro escândalo. A sociedade não sentia e ainda não sente melhora alguma no estado das coisas.

Agir individualmente não é confortável e não é eficaz na prevenção, assim como não se consegue a devida reparação e a punição dos envolvidos. Ações coletivas, dada a falta de organização e mobilização, poucas foram adiante, além do que as possibilidades de socorro ao Judiciário, das que já foram previstas, nenhuma se mostrou suficiente a incutir temor e respeito pelas sanções legais. O aparelho estatal não respondeu e não responde rapidamente a essas condutas ilegais, seja para evitá-las, seja para reprimi-las, seja na busca da reparação.

4 Breve histórico legislativo sobre a responsabilização do administrador público, no âmbito civil e penal

Há muitas normas penais que tipificam uma série de condutas que se destinam a proteger o patrimônio e a própria administração pública: corrupção ativa e passiva, peculato, abuso de autoridade, prevaricação, concussão e outras tantas previstas no Código Penal.(7) Normas recentes foram incluídas pela Lei 10.028, de 2000, ao Código Penal com o Capítulo IV–Dos crimes contra as finanças públicas. O Código Penal do Império, Lei de 16.12.1830, já dispunha suficientemente sobre os crimes de peita, suborno, concussão e excesso, ou abuso de poder, ou influência proveniente do emprego (arts. 130 e seguintes).

No âmbito da responsabilidade civil e administrativa do administrador público, houve uma melhora significativa na legislação.

Antes do advento da Lei 8.429/92 (Lei da improbidade administrativa), que regulamentou o disposto no art. 37, § 4°, da CF, já existiam normas que disciplinavam a matéria relativa a responsabilidade administrativa dos agentes públicos. Além de disposições constitucionais acerca da responsabilidade civil do agente público, também existiam leis que de forma esparsa impunham sanções e o dever de reparar a Administração.

A responsabilidade do agente já estava na CR de 1891. Com o Código Civil de 1916, a regra geral do art. 159 do CC disciplinava perfeitamente a reparação civil. Não havia regra especial a respeito.

A CF de 1946 previu especificamente no § 31 do art. 141: “(...) A lei disporá sobre o sequestro e o perdimento de bens, no caso de enriquecimento ilícito, por influência ou com abuso de cargo ou função pública, ou de emprego em entidade autárquica”. Sob essa Constituição, adveio a Lei 3.164, de 04.06.57(8), que primeiro tratou da responsabilidade por atos praticados pelos agentes públicos com a imposição especial de reparação civil e sanções. As normas são bastante singelas e não aprimoraram a responsabilidade civil. Sua novidade foi a exigência de declaração de bens, atualizadas periodicamente, para o exercício da função pública.

Ainda sob a CF de 1946, foi publicada a Lei 3.502, de 21.12.58, chamada Lei Bilac Pinto.(9) Essa Lei inovou a matéria, estabelecendo hipóteses, tipos (arts. 2°, 3° e 4°), que configurariam enriquecimento ilícito, que gerava o dever de reparar.

A Lei 4.717, de 05.07.65, Lei da Ação Popular, tratou da matéria não só conferindo legitimidade ao cidadão para propor medida judicial tendente a evitar ou reparar o patrimônio público, mas também impôs a responsabilidade dos entes públicos, dos agentes e de terceiros eventualmente beneficiados. Essa lei estabeleceu também hipóteses em que seria possível a anulação de atos que considera lesivos (art. 2º). Já a Lei 4.898/65, mais conhecida pelas sanções penais à autoridade pública por atos abusivos, estabeleceu o dever de indenizar o dano causado a terceiros ou, na impossibilidade de fixação, o pagamento de valor fixo.(10)

A CF de 1967, com a EC 1-69,(11) repetiu a fórmula da CF 1946, acrescentando danos ao erário ao enriquecimento ilícito.

Na CF de 1988, preocupou-se o Constituinte com a proteção do patrimônio público, dispondo em diversos pontos sobre a matéria (art. 5°, LXXIII – Ação Popular; art. 15, V – suspensão direitos políticos; art. 37, § 4° – improbidade administrativa; art. 129, III – proteção do patrimônio público pelo MP). A Lei 8.112, de 11.12.1990, conhecida como Estatuto do Servidor Público Federal, impôs responsabilidade civil, criminal e administrativa, tratando a questão em sede de direito material.(12) Finalmente, adveio a Lei 8.429, de 03.06.1992, que é um marco na responsabilidade civil do administrador.

Como se vê, legislação para combater a corrupção e outros desmandos nunca foi empecilho para tal no País.

5 Ausência de controles prévios externos e novo modelo de controle social

Um dos problemas que envolvem a corrupção estaria, na verdade, na falta de controles prévios e concomitantes dos atos dos administradores. Uma vez praticado o ato lesivo, a sua reparação e a sanção, sempre tardias ou impossíveis, caem no esquecimento da população, gerando sentimento de impunidade. Essa é uma questão notória e alvo de inúmeros congressos e debates públicos. Isso também ocorre em muitas partes do planeta, repetindo-se os mesmos fatos e outros até mais graves.

O cidadão comum, na quase totalidade das vezes, tem conhecimento parcial dos fatos e não consegue acompanhar o desenrolar, que por vezes realmente termina em absolvição, prescrição ou simples não responsabilização de quem o devia ser. Por culpa da burocracia do sistema ou de deficiências estruturais dos órgãos, a impressão da sociedade para com os acontecimentos é de descrédito generalizado nas instituições (órgãos oficiais de controle e repressão).

A chamada sociedade civil já se organizou muitas vezes para situações específicas. Imprensa e entidades já promoveram muitas ações sociais para combater a corrupção e desmandos, quase sempre inspirados em casos concretos, isolados. Esse trabalho foi e é, sem dúvida, muitíssimo importante, mas insuficiente para o que ocorre cotidianamente.

Organismos internacionais chegam a promover avaliações com índice de percepção da corrupção(13) em diversos países. E, nas últimas décadas, nota-se uma confluência no mundo ao combate à corrupção e adoção de novas concepções, ideias, métodos de controle e vigilância dos atos do poder público.

Em 1970, o escritor norte-americano Alvin Toffler escreveu o livro O Choque do Futuro. Nele, Toffler faz uma minuciosa análise do tempo que então vivia, projetando ao futuro inúmeras consequências e previsões. É uma obra muito interessante pela análise social e comportamental feita antes de 1970, dirigida ao futuro, e que hoje a vivemos em boa parte. Não é uma obra de profecias, mas de intuição analítica em face da história e da organização social que se desenvolvia. Vale a transcrição de alguns trechos para constatarmos os acertos do autor para nosso tempo:

“A democracia política, ao incorporar número cada vez maior de pessoas na tomada de decisões sociais, facilita essa resposta. E é precisamente essa resposta que é essencial ao controle. Para assumir o controle sobre mudanças em aceleração, necessitaremos de mecanismos de respostas ainda mais avançados – e mais democráticos.

(...)

Não consegue reconhecer que o ritmo mais rápido de mudança exige – e cria – um novo tipo de sistema de informação na sociedade: um loop, em vez de uma subida. A informação deve pulsar através de loop em velocidades cada vez maiores, com o produto de um grupo se tornando aquilo que vem a ser absorvido por muitos outros, de forma que nenhum grupo, não importa quão politicamente forte, possa parecer ter a condição de, independentemente, estabelecer metas para o todo.

(...)

Para dominar a mudança, iremos portanto necessitar tanto de um esclarecimento de importantes metas sociais de longo prazo, quanto de uma democratização do modo pelo qual chegamos a elas. E isso significa nada menos que a próxima revolução política nas sociedades tecnológicas – uma afirmação empolgante da democracia popular.

(...)

O fato encorajador é que nós agora temos o potencial para conseguir fabulosas aberturas de caminho na tomada de decisões democráticas, se fizermos um uso imaginoso das novas tecnologias, tanto as hard quando as soft, relacionadas com o problema. Assim, as telecomunicações avançadas significam que os participantes de uma assembleia social do futuro não precisarão se encontrar literalmente em uma única sala, mas simplesmente serem ligados a uma rede de comunicações que cobre o mundo.

(...)

Seria pueril esperar que tais prefeituras do futuro fossem uma coisa bem ordenada, ou harmoniosa, ou que elas viessem a ser organizadas de forma idêntica em todas as partes. Em alguns lugares, as assembleias sociais do futuro poderiam vir a existir por meio de conselhos de planejamento ou órgãos governamentais. Em outros lugares, poderiam ser patrocinadas por sindicatos, grupos jovens ou líderes políticos individuais, orientados para o futuro. Em outros lugares, igrejas, fundações ou organizações voluntárias poderiam dar início ao processo. E, ainda em outras partes, tudo poderia começar não com a convocação para uma convenção formal, mas como uma resposta espontânea a crises.”(14)

E o futuro chegou. Vivemos uma nova era da comunicação e de organização social, especialmente no Brasil, que parece ter entrado em definitivo no mundo globalizado, com todos os seus consectários. O País sofre as melhores e as piores influências nas diversas áreas. Sofre com a competição comercial internacional, mas também obtém resultados dessa competição. Recebe capital estrangeiro, mas vê suas empresas instalarem-se noutros países. Ações e iniciativas internacionais logo são conhecidas, sentidas e incorporadas.

Foi criada em 1993 a Transparência Internacional (Transparency International – Berlim),(15) uma organização não governamental, cujo objetivo principal era e é combater a corrupção em suas mais variadas formas em nível global. A essa iniciativa aderiram muitos países, nos quais foram criadas entidades coligadas ou de semelhantes fins.

No Brasil, foi criada a Transparência, Consciência & Cidadania – TCC, em 1996, igualmente não governamental, apartidária, independente, sem fins lucrativos, com sede em Brasília, filiada àquela Transparency International. Segundo seu portal na Internet,(16) tem como “objetivo central realizar pesquisas, estudos e ações que contribuam para o combate à corrupção, à promoção da transparência e da probidade administrativa, à conscientização ética e democrática e à construção da cidadania no Brasil e em outros países”.

Em 1998, foi criado o Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social, que se constitui numa “organização sem fins lucrativos, caracterizada como Oscip (organização da sociedade civil de interesse público)”, cuja missão “é mobilizar, sensibilizar e ajudar as empresas a gerir seus negócios de forma socialmente responsável, tornando-as parceiras na construção de uma sociedade justa e sustentável”.(17) Esse Instituto, em que pese sua finalidade estar ligada às práticas da iniciativa privada, muitas de suas ações e propostas refletem no relacionamento com o Poder Público, desde a questão tributária, concorrência desleal, abuso do poder econômico e relacionamento com a empresa, até a atuação estatal.

No ano de 2000, foi criada a Transparência Brasil, que, como a TCC, “é uma organização independente e autônoma, fundada em abril de 2000 por um grupo de indivíduos e organizações não governamentais comprometidos com o combate à corrupção”.(18)

Muitas iniciativas desse tipo surgiram no País e no mundo com a finalidade de acompanhar, sugerir e até fiscalizar o poder público. E, como se vê, a ideia principal é o combate à corrupção.

As iniciativas começaram a cobrar dos órgãos públicos comportamentos éticos e transparentes, independentemente do cumprimento do princípio da publicidade. Essa transparência a que se referem as organizações e os movimentos sociais não se satisfaz com a simples publicação dos atos oficiais do poder público, pois são insuficientes ao exercício de uma fiscalização efetiva.

Dentro desse novo movimento social, começaram a surgir iniciativas normativas com vistas a ampliar qualitativamente o princípio da publicidade, quase que criando um novo conceito e uma nova forma de administrar o Estado, uma administração preocupada com ciência efetiva dos seus atos pelo cidadão.

Interessante a iniciativa surgida na cidade de Maringá, Paraná, em que foi criada a SER–Sociedade Eticamente Responsável,(19) que implantou o projeto Observatório Social de Maringá. Essa entidade, a SER, mediante parcerias com entidades privadas e públicas e o trabalho de voluntários, promove fiscalização rotineira e cotidiana na administração pública do município de Maringá, Câmara e Prefeitura. Por meio de análise de licitações, de compras, de despesas com pessoal, da saúde pública e outros, vem obtendo impressionantes resultados financeiros para a municipalidade, que vão desde visível e concreta economia de recursos, anulação de licitações, devolução de dinheiro por licitantes, até iniciativas legislativas, implementação de normas de controle e alterações em procedimentos administrativos. Esse projeto Observatório Social foi multiplicado em muitas cidades brasileiras e já começa a expandir-se em outros países.

A SER–Maringá contou com o apoio financeiro da Justiça Federal de Maringá mediante convênio firmado com a Vara Federal Criminal de Maringá, para a destinação de recursos oriundos de condenações criminais em penas pecuniárias. Como a Justiça Federal, outras entidades mantém o apoio financeiro, técnico e operacional ao Observatório Social.(20) O projeto recebeu prêmio da Comissão Econômica da ONU para América Latina e Caribe (Cepal) após vencer o 5º Concurso de Experiências em Inovação Social, na Guatemala, em 418 projetos selecionados pela entidade internacional.

Iniciativas privadas passaram a exigir dos órgãos públicos a necessária transparência.

6 Transparência pública

A Constituição Federal de 1988 prevê vários dispositivos destinados a impor a publicidade ao Poder Público, mas já com outros aspectos que não só como mera formalidade do princípio.

O art. 37, § 3º, dispõe:

“§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente:

I – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;

II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;”

O art. 70, em seu parágrafo único:

“Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.”

Continua a CF:

“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

(...)

§ 2º – Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.”

É o princípio da publicidade voltado para o cidadão, para o acesso dele aos atos da administração. A publicidade que informa a administração no art. 37 é qualificada por disposições que se traduzem na transparência, ou seja, em melhores e maiores possibilidades de controle público por qualquer pessoa.

A criação da Controladoria-Geral da União (CGU) foi um marco importante na administração federal. Criada pela Lei nº 10.683, de 2003,

“é o órgão do Governo Federal responsável por assistir direta e imediatamente ao Presidente da República quanto aos assuntos que, no âmbito do Poder Executivo, sejam relativos à defesa do patrimônio público e ao incremento da transparência da gestão, por meio das atividades de controle interno, auditoria pública, correição, prevenção e combate à corrupção e ouvidoria.” (http://www.cgu.gov.br)

Não só em relação aos atos do poder executivo a transparência começou a ganhar espaço. Em relação aos tribunais do País, a Emenda Constitucional 45, de 2004, que deu nova redação ao art. 93 da CF, assim dispôs:

“IX – todos os julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário serão públicos, e fundamentadas todas as decisões, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar a presença, em determinados atos, às próprias partes e a seus advogados, ou somente a estes, em casos nos quais a preservação do direito à intimidade do interessado no sigilo não prejudique o interesse público à informação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

X – as decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em sessão pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)”

Até a referida EC 45, os tribunais, de regra, não mantinham sessões públicas para as decisões administrativas. Constituiu-se essa inovação constitucional no atendimento do novo modelo de publicidade, voltada então para a transparência. Não só os atos judiciais devem ser divulgados a todos quantos queiram saber, mas também os atos da administração dos tribunais, além, é claro, das contas públicas.

Importante disposição legal foi implementada pela Lei Complementar 101/2000, com alterações posteriores pela Lei Complementar 131/2009, com o título Da Transparência, Controle e Fiscalização:

“Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Parágrafo único.  A transparência será assegurada também mediante: (Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

Art. 48-A.  Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).”

A Lei Complementar 131/2009 estabeleceu legitimidades para agir e prazos para os demais entes da federação promoverem os atos necessários à garantia da transparência:

“Art. 73-A.  Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar. 

Art. 73-B.  Ficam estabelecidos os seguintes prazos para o cumprimento das determinações dispostas nos incisos II e III do parágrafo único do art. 48 e do art. 48-A: 

I – 1 (um) ano para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes; 

II – 2 (dois) anos para os Municípios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes; 

III – 4 (quatro) anos para os Municípios que tenham até 50.000 (cinquenta mil) habitantes. 

Parágrafo único.  Os prazos estabelecidos neste artigo serão contados a partir da data de publicação da lei complementar que introduziu os dispositivos referidos no caput deste artigo.

Art. 73-C.  O não atendimento, até o encerramento dos prazos previstos no art. 73-B, das determinações contidas nos incisos II e III do parágrafo único do art. 48 e no art. 48-A sujeita o ente à sanção prevista no inciso I do § 3º do art. 23.”

Seguiram-se outras normas regulamentadoras, como o Decreto 4.923/2003, que criou o Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção, com representantes do Poder Executivo, do Ministério Público da União, do Tribunal de Contas da União e de vários representantes da sociedade civil.(21) O Decreto 5.482/2005 dispôs sobre a divulgação de dados e informações da administração federal por meio da Rede Mundial de Computadores – Internet.

7 Transparência pública, Administração da Justiça e Planejamento Estratégico

Seguindo os parâmetros da Administração Federal, o Poder Judiciário da União, por meio de seus tribunais, passaram a adotar as diretrizes da transparência pública, assim como, visando à melhoria dos serviços judiciários, passaram a adotar técnicas modernas de administração. Dentro dessa concepção, a transparência passou a ser incluída como ponto importante nos planejamentos estratégicos nos variados níveis.

Da transparência, muitos benefícios puderam e podem ser alcançados para a administração e para o administrado. Além da sua função primeira, que é a possibilidade de acompanhamento dos atos da administração pelo cidadão, dificultando-se a corrupção e todos as demais irregularidades possíveis, proporciona à administração o seu melhor controle, com amplitude de dados, como números de processos, resultados, pessoal, orçamento, despesas, investimentos e suas carências.

Possibilita também o diagnóstico de problemas e o planejamento de ações voltadas à solução.(22) Práticas voltadas para a transparência criam o que se chama de cultura de diagnósticos, em que a administração busca soluções conhecendo suas próprias deficiências, as demandas que lhe são feitas e a disponibilidade dos recursos. A sociedade pode compreender com clareza as necessidades e os desafios que enfrenta a administração da justiça.

Aspecto interessante da transparência é a possibilidade da participação popular na melhoria. Quanto mais os dados são tornados públicos, maior o número de pessoas (entidades, estudiosos ou simples usuários) que podem contribuir para a melhoria. Desde sugestões e críticas até estudos científicos são possíveis, multiplicando as possibilidades.(23) Se um órgão público não se propõe à transparência, dificilmente poderá ser auxiliado externamente. Da mesma forma, uma vez transparente o órgão público, maior participação e maior sua legitimidade democrática.

A transparência possibilita o engajamento de diversos setores. Se o órgão público é aberto em sua administração, mais facilmente obtém adesão aos seus propósitos administrativos.

O Conselho Nacional de Justiça, por meio da Resolução 70, de 2009, que dispõe sobre o Planejamento e a Gestão Estratégica do Poder Judiciário,(24) fixou:

“Art. 1º (...)

III – Atributos de Valor do Judiciário para a Sociedade:

(...)

i) transparência.

(...)

IV – 15 (quinze) objetivos estratégicos, distribuídos em 8 (oito) temas:

(...)

e) Atuação Institucional:

Objetivo 8. Fortalecer e harmonizar as relações entre os Poderes, setores e instituições;

Objetivo 9. Disseminar valores éticos e morais por meio de atuação institucional efetiva;

Objetivo 10. Aprimorar a comunicação com públicos externos.

(...)

Art. 4º O Conselho Nacional de Justiça manterá disponível no seu Portal na Rede Mundial de Computadores (Internet) o Banco de Boas Práticas de Gestão do Poder Judiciário, a ser continuamente atualizado, com o intuito de promover a divulgação e o compartilhamento de projetos e ações desenvolvidos pelos tribunais.”

O mesmo Conselho Nacional de Justiça editou a Resolução 102, de 2009, que regulamentou a publicação de informações sobre a gestão orçamentária e financeira, o quadro de pessoal e estruturas remuneratórias.

Cumprindo as diretrizes e orientações do Conselho Nacional de Justiça, o TRF da 4ª Região editou a Portaria nº 412, de 2010, em que estabelece critérios, prazos e responsabilidades para o cumprimento da Resolução nº 102/2009, no âmbito da Justiça Federal da 4ª Região.

O cumprimento dessa Resolução pode se conferido em consulta ao site http://www.trf4.jus.br/trf4/institucional/
institucional.php?no=630.

Como inestimável ferramenta de aplicação da transparência, a Internet abriu possibilidades nunca antes possíveis (imagináveis até eram).

Como afirma a profª. Cintia Obladen de Almendra Freitas:

“As páginas eletrônicas desenvolvidas pelos tribunais permitiram a identificação da administração dos tribunais, atendendo ao princípio da transparência, uma vez que, além de oferecerem uma gama enorme de serviços relacionados à tecnologia de informação, possibilitam conhecer os atos normativos internos dos tribunais (regimento interno, provimentos, resoluções) e oferecem acesso a licitações do órgão; informações sobre concursos públicos; estrutura e organização etc. Antes da Internet, o acesso a todas essas informações, além de restrito, era demorado e oneroso. A partir dessa revolução operada pela Internet, o advogado e qualquer outro operador do direito – ou mesmo o leigo – têm acesso a tudo isso, de sua residência ou de qualquer parte do mundo, inclusive.”(25)

A cada dia, os tribunais vêm aprimorando seus serviços com vistas às facilidades de acesso a informações. Além das informações dos serviços próprios do judiciário, como as consultas processuais, possíveis a qualquer interessado, também é possível obter informações sobre licitações, julgamentos, jurisprudência, histórico, competência territorial, cursos, concursos e, por meio de ícones identificados por transparência, é possível também obter os números do órgão, que incluem estatísticas, lotação de servidores e juízes, despesas e salários pagos aos servidores.

Inovação importante é a possibilidade de qualquer pessoa acessar a ouvidoria, podendo apresentar pedidos de informações, reclamações, sugestões e até representação contra qualquer servidor ou magistrado. Até o advento dessa ferramenta por meio da Internet, tornava-se muito difícil ao cidadão tomar conhecimento do que se passava com a administração dos tribunais, com o trâmite de seu processo e promover qualquer medida em busca de seus direitos. Geralmente, o usuário ficava sujeito a seu advogado ou pessoa afeita ao meio para que pudesse tomar qualquer medida. Com o fácil acesso às ouvidorias, o cidadão passou a exercer diretamente, sem burocracia, o controle do serviço público que lhe é prestado.

Muitas outras informações ainda podem ser introduzidas nas páginas dos tribunais e destinadas ao usuário comum.

8 O processo eletrônico e a transparência

No âmbito do eg. TRF da 4ª Região, o processo eletrônico inovou completamente os serviços judiciários. Desde a sua primeira versão, em 2003, com projeto piloto na Subseção Judiciária de Londrina, foi possível vislumbrar uma nova realidade na tramitação processual, com ganhos financeiros, qualitativos, ambientais, celeridade e outros. Para este trabalho, vale observar que a forma como foi concebido o processo eletrônico possibilitou ao usuário, aos advogados e às partes o controle e acompanhamento direto de suas ações. Frise-se o acompanhamento pela própria parte, que pode ter conhecimento quase instantâneo do que se passa com seu processo, com comodidade e rapidez. Pode saber quais decisões foram tomadas, quais manifestações oferecidas, documentos juntados, o tempo de demora em cada fase e sob responsabilidade de quem se encontra. Com isso, pode a parte fiscalizar o andamento, a atuação do juiz e do seu próprio advogado. Nos processos em meio físico (papel), as limitações das partes podiam chegar ao absurdo kafkaniano.

Mesmo antes do processo eletrônico, o TRF da 4ª Região já vinha criando meios de comunicação dos atos processuais e tramitação que possibilitavam o acompanhamento pelos usuários.

A Resolução nº 13, de 11 de março de 2004, do TRF da 4ª Região, disciplinou o processo eletrônico em sua primeira fase. Com o advento da Lei 11.419/2006, todos os questionamentos iniciais, inclusive por parte da Ordem dos Advogados do Brasil, em relação à sua legalidade e viabilidade, foram ultrapassados.

Encontra-se atualmente o TRF da 4ª Região na segunda fase de implantação do processo eletrônico, o chamado e-Proc v2. Agora, todas as ações que venham a ser propostas na Justiça Federal da 4ª Região devem ser por meio eletrônico.(26) Ainda em fase de implantação está o processo administrativo eletrônico.

Outros Tribunais do País também já implantaram o processo eletrônico, especialmente os federais. Por decisão do Conselho da Justiça Federal, toda a Justiça Federal deverá contar com o processo eletrônico.

Não há dúvida de que o processo eletrônico traduz-se no cumprimento da transparência pública,(27) porquanto amplia enormemente o acesso, torna fácil e direto o acompanhamento e está disponível a todos, sem prerrogativas, entraves e burocracias.

Conclusão

A complexidade dos tempos modernos exigiu a adoção de novos meios tecnológicos para fazer frente às demandas sociais. As formalidades do passado não mais se sustentam nos dias atuais. O cidadão quer participar e saber como anda a Administração Pública.

O Poder Judiciário é pilar da democracia e tem o dever de aprimorar-se para responder aos anseios sociais por transparência e eficiência. Novos modelos de administração pública e administração da justiça vêm sendo aplicados pelo Poder Judiciário brasileiro. Em muitos pontos, como na implantação do processo eletrônico, a Justiça Federal está na vanguarda. Essa tendência é irreversível, e o cidadão já sente os benefícios, apesar das deficiências estruturais da sociedade e do Estado.

Vê-se que foi longo o percurso seguido pelo princípio da publicidade e a sua real funcionalidade social, agora sob o enfoque da transparência. Nestes novos tempos, a democracia foi enriquecida e a cidadania deu mais alguns passos na sua efetividade.

Referências bibliográficas

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CRETELLA JR., José. Comentários à Constituição de 1988. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1992.

DARÓS, Vilson. Planejamento estratégico do Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Porto Alegre: TRF – 4ª Região, 2009 (Caderno de Administração da Justiça – Planejamento Estratégico 2009: módulo 6).

DINIZ, Maria Helena. Lei de introdução ao código civil brasileiro interpretada. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2004.

FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 1995.

FREITAS, Cinthia Obladen de Almendra. A tecnologia como ferramenta de apoio à Administração da Justiça. Porto Alegre: TRF – 4ª Região, 2009 (Caderno de Administração da Justiça – Planejamento Estratégico 2009: módulo 6).

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TOFFLER, Alvin. O choque do futuro. Trad. Eduardo Francisco Alves. 2. ed. São Paulo: Record, 1970.

Notas