Resumo

Este trabalho contém reflexões, de forma crítica, acerca da gestão, no âmbito do Poder Judiciário, dos processos sobrestados e suspensos em razão da repercussão geral e do recurso especial repetitivo. Afora a introdução e as considerações finais, ele está dividido em quatro itens: no primeiro, faz-se uma síntese da legislação sobre a repercussão geral e sobre o recurso especial repetitivo; no segundo, descrevem-se os principais aspectos da gestão em geral e da gestão no âmbito do Poder Judiciário; no terceiro, aborda-se a figura do juiz gestor; no quarto, faz-se uma análise crítica da gestão desses dois institutos.

Palavras-chave: Recurso extraordinário. Recurso especial repetitivo. Gestão. Juiz gestor. Poder Judiciário.

Sumário: Introdução. 1 A repercussão geral e o recurso especial repetitivo. 2 A gestão no Poder Judiciário. 3 O juiz gestor. 4 Análise crítica da gestão nos processos sobrestados e suspensos. Considerações finais. Referências bibliográficas.

Introdução

Um dos grandes problemas do Poder Judiciário brasileiro é a morosidade, ou seja, a falta de celeridade no andamento dos processos. Uma das maneiras para resolvê-lo – ou pelo menos amenizá-lo – consiste na utilização de técnicas de gestão. Outra recai na criação de institutos processuais, como o da repercussão geral, aplicável ao recurso extraordinário, e o do recurso especial repetitivo.

Este artigo analisa se a criação desses dois institutos, o da repercussão geral e o do recurso especial repetitivo, aliada à gestão no âmbito do Poder Judiciário, de fato vem ao encontro da expectativa de redução do tempo de duração dos processos.

O artigo está dividido em quatro itens. O primeiro item aborda, em linhas gerais, os institutos da repercussão geral e do recurso especial repetitivo, sumarizando as leis que os regem. O segundo item aborda os principais aspectos da gestão em geral e da gestão no âmbito do Poder Judiciário. O terceiro item aborda a figura do juiz gestor. No quarto item, faz-se uma análise crítica da gestão dos processos sobrestados e suspensos em razão da repercussão geral e do recurso especial repetitivo.

1 A repercussão geral e o recurso especial repetitivo

Este item contém uma breve análise da repercussão geral no recurso extraordinário e do recurso especial representativo de controvérsia (ou recurso especial repetitivo). Para tanto, far-se-ão comentários à legislação que rege esses dois institutos.(1)

A repercussão geral foi introduzida pela Emenda Constitucional nº 45, de 8 de dezembro de 2004, denominada reforma do Judiciário, que acrescentou o parágrafo 3º ao artigo 102 da Constituição Federal de 1988. Ela foi regulamentada pela Lei nº 11.418, de 19 de dezembro de 2006, que incluiu os artigos 543-A e 543-B no Código de Processo Civil (CPC). A repercussão geral também está prevista nos artigos 321 a 329 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (RISTF).(2)

No endereço eletrônico do Supremo Tribunal Federal (STF) na rede mundial de computadores, no verbete repercussão geral, o texto a seguir transcrito expõe o conceito e as características principais desse instituto:

“A repercussão geral é um instrumento processual inserido na Constituição Federal de 1988, por meio da Emenda Constitucional 45, conhecida como a ‘Reforma do Judiciário’. O objetivo desta ferramenta é possibilitar que o Supremo Tribunal Federal selecione os recursos extraordinários que irá analisar, de acordo com critérios de relevância jurídica, política, social ou econômica. O uso desse filtro recursal resulta em uma diminuição do número de processos encaminhados à Suprema Corte. Uma vez constatada a existência de repercussão geral, o STF analisa o mérito da questão, e a decisão proveniente dessa análise será aplicada posteriormente pelas instâncias inferiores, em casos idênticos. A preliminar de repercussão geral é analisada pelo Plenário do STF, por meio de um sistema informatizado, com votação eletrônica, ou seja, sem necessidade de reunião física dos membros do Tribunal. Para recusar a análise de um RE são necessários pelo menos 8 votos, caso contrário, o tema deverá ser julgado pela Corte. Após o relator do recurso lançar no sistema sua manifestação sobre a relevância do tema, os demais ministros têm 20 dias para votar. As abstenções nessa votação são consideradas como favoráveis à ocorrência de repercussão geral na matéria.”(3)

O § 3º do artigo 102 da Constituição Federal de 1988 estabelece o seguinte:

“§ 3º No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros.”(4)

Sessenta dias após a publicação da Lei nº 11.418, de 19 de dezembro de 2006, a repercussão geral passou a ser um pressuposto de admissibilidade do recurso extraordinário, conforme a redação do artigo 543-A do CPC e do seu § 2º . Confira-se:

“Art. 543-A. O Supremo Tribunal Federal, em decisão irrecorrível, não conhecerá do recurso extraordinário, quando a questão constitucional nele versada não oferecer repercussão geral, nos termos deste artigo.

(...)

§ 2º O recorrente deverá demonstrar, em preliminar do recurso, para apreciação exclusiva do Supremo Tribunal Federal, a existência da repercussão geral.”

Segundo Fernando Rabelo: “Trata-se, à semelhança da arguição de transcendência, de um filtro recursal sob a forma de um pressuposto de admissibilidade do recurso extraordinário”.(5)

O recurso extraordinário terá repercussão geral nas seguintes hipóteses: a) se houver questão relevante do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapasse os interesses subjetivos da causa; ou b) quando o recurso extraordinário impugnar decisão contrária à súmula ou à jurisprudência dominante do STF.(6)

Caso seja negada a existência de repercussão geral, o recurso extraordinário será indeferido liminarmente e a decisão terá efeito vinculante em relação aos demais recursos com matéria idêntica. Na análise da repercussão geral, poderá ser admitida a manifestação de terceiros.(7)

Quando houver multiplicidade de recursos com fundamento em idêntica controvérsia, a análise da repercussão geral será processada de acordo com o art. 543-B do CPC e com o RISTF.(8)

O Tribunal de origem selecionará um ou mais recursos representativos da controvérsia e os encaminhará ao STF. Os demais recursos ficarão sobrestados até o pronunciamento definitivo desse Tribunal.(9)

Caso o STF negue a existência de repercussão geral, os recursos sobrestados não serão admitidos. Se o STF julgar o mérito do recurso extraordinário, os recursos sobrestados serão apreciados pelos Tribunais, pelas Turmas de Uniformização ou pelas Turmas Recursais, que poderão declará-los prejudicados ou retratar-se; se, apesar disso, o recurso for admitido, o STF poderá cassar ou reformar, liminarmente, o acórdão contrário à orientação firmada.(10)

O recurso especial representativo de controvérsia foi incluído no ordenamento jurídico brasileiro pela Lei nº 11.672, de 8 de maio de 2008, que acrescentou o artigo 543-C ao CPC. Ele também está disciplinado na Resolução do Superior Tribunal de Justiça (STJ) nº 8, de 7 de agosto de 2008,(11) que estabelece os procedimentos relativos ao processamento e ao julgamento desse recurso.

O recurso especial representativo de controvérsia será processado de forma semelhante ao recurso extraordinário com repercussão geral. Quando houver multiplicidade de recursos com fundamento em idêntica questão de direito, o recurso especial seguirá o disposto no artigo 543-C do CPC.(12)

O presidente do Tribunal de origem admitirá um ou mais recursos representativos da controvérsia e os encaminhará ao STJ. Os demais recursos especiais ficarão suspensos até o pronunciamento definitivo desse Tribunal.(13)

Na hipótese de o presidente do Tribunal de origem não selecionar o recurso especial representativo de controvérsia, o relator, no STJ, ao identificar que sobre a controvérsia já existe jurisprudência dominante ou que a matéria já está afeta ao colegiado, poderá determinar a suspensão, nos tribunais de segunda instância, dos recursos nos quais a controvérsia esteja estabelecida.(14)

O relator do recurso especial representativo de controvérsia, da mesma forma que o do recurso extraordinário com repercussão geral, poderá admitir manifestação de pessoas, órgãos ou entidades, desde que estas tenham interesse na controvérsia.(15)

O Ministério Público terá vista do processo pelo prazo de quinze dias. Transcorrido esse prazo e remetida cópia do relatório aos demais ministros, o processo será julgado com preferência sobre os demais, ressalvados os que envolvam réu preso e os pedidos de habeas corpus.(16)

Os recursos especiais sobrestados na origem terão seguimento denegado, na hipótese de o acórdão recorrido coincidir com a orientação do STJ, ou serão novamente examinados pelo Tribunal de origem, caso o acórdão recorrido divirja da orientação daquele.(17)

Nessa nova análise, caso o Tribunal de origem mantenha a decisão divergente da orientação do STJ, será feito o exame de admissibilidade do recurso especial.(18)

Após este resumo desses dois institutos jurídicos, será traçado, no item seguinte, um panorama geral da gestão, especialmente no âmbito do Poder Judicário.

2 A gestão no Poder Judiciário

O presente item apresenta o conceito e as principais características da gestão, da gestão do conhecimento e da engenharia do conhecimento, bem como da gestão no Poder Judiciário, com destaque para o tratamento dado ao tema pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ).

A gestão possui três elementos essenciais: dado, informação e conhecimento. Dessa forma, antes de discorrer sobre a gestão, é imprescindível conceituá-los.

Dado é o registro de um evento. Em uma comparação com a informação e com o conhecimento, o dado é o elemento menor e mais simples. É também abundante, por isso “o dado é o elemento mais fácil de ser manipulado e transportado – considerando tanto um meio de transporte mais concreto (de um lugar para outro) como um mais abstrato (de um sistema para outro ou de uma pessoa para outra)”.(19)

Informação é o dado analisado e considerado útil. Os profissionais – administrador, diretor, gerente, empresário – utilizam informações (não dados).(20)

Angelo Palmisano e Alessandro Marco Rosini definem assim o termo conhecimento:

“O conhecimento, de forma genérica, pode ser definido como aquilo que se sabe sobre algo ou alguém e que foi obtido por meio de teorias, práticas, hipóteses, conceitos, procedimentos, observações, teoremas e princípios, entre outros. O conhecimento é determinado por um ato intencional, isto é, pela transformação de dados e informações que, a partir de um processo mental, produzirá novos saberes.”(21)

Após a conceituação dos elementos essenciais da gestão – dado, informação e conhecimento –, podem-se abordar a gestão do conhecimento e a engenharia do conhecimento, adotados nas organizações.

A gestão do conhecimento trata da criação, da explicitação e da disseminação de conhecimentos no âmbito das organizações.(22)

Sobre ela, salienta Fábio Câmara Araújo de Carvalho:

“(...) a gestão do conhecimento não é algo completamente revolucionário nem demanda uma alteração radical dentro da organização. De fato, a maior inovação dese tipo de gestão é a mudança de foco que ela propõe ao demonstrar que as organizações produzem conhecimentos a todo o momento e que elas podem potencializar essa criação.”(23)

Já a engenharia do conhecimento “permite identificar oportunidades e gargalos no modo como as organizações desenvolvem, distribuem e aplicam os ativos de conhecimento, fornecendo, assim, ferramentas para Gestão de Conhecimento”.(24)

A evolução de uma empresa deve observar os seguintes aspectos essenciais: a) visão estratégica (maneira na qual a empresa percebe a evolução do seu meio de atuação e o seu futuro); b) cultura administrativa (a forma e o posicionamento dos funcionários da organização diante do planejamento estratégico e da inovação da empresa); c) tecnologia (modo pelo qual a empresa utiliza os seus recursos tecnológicos na realização do planejamento estratégico, considerando a sua cultura administrativa atual).(25)

Especificamente em relação à gestão do Poder Judiciário, foi editada pelo CNJ a Resolução nº 70, de 18 de março de 2009, que dispõe sobre o Planejamento e a Gestão Estratégica no âmbito do Poder Judiciário e dá outras providências.(26)

A Resolução do CNJ nº 70, de 18 de março de 2009, instituiu o Planejamento Estratégico do Poder Judiciário, consolidado no Plano Estratégico Nacional. Essa resolução traz como assuntos os componentes, os atributos de valor judiciário para a sociedade, os objetivos estratégicos e os temas do Planejamento Estratégico do Poder Judiciário.

A missão (realizar justiça) e a visão (ser reconhecido pela sociedade como instrumento efetivo de justiça, equidade e paz social) são os dois componentes principais do Planejamento Estratégico do Poder Judiciário.(27)

Os atributos de valor judiciário para a sociedade são a credibilidade, a acessibilidade, a celeridade, a ética, a imparcialidade, a modernidade, a probidade, a responsabilidade social e ambiental e a transparência.(28)

Os quinze objetivos estratégicos estão distribuídos em oito temas. O primeiro tema é a eficiência operacional, que tem como objetivos (1) garantir a agilidade nos trâmites judiciais e administrativos e (2) buscar a excelência na gestão de custos operacionais. O segundo tema, o acesso ao sistema de Justiça, apresenta como objetivos (3) facilitar o acesso à Justiça e (4) promover a efetividade no cumprimento das decisões. A responsabilidade social é o tema três, cujo objetivo é (5) promover a cidadania. O tema quatro é o alinhamento e a integração, que objetiva (6) garantir o alinhamento estratégico em todas as unidades do Judiciário e (7) fomentar a interação e a troca de experiências entre Tribunais nos planos nacional e internacional. A atuação institucional é o quinto tema, cujos objetivos são (8) fortalecer e harmonizar as relações entre os Poderes, setores e instituições, (9) disseminar valores éticos e morais por meio de atuação institucional efetiva e (10) aprimorar a comunicação com públicos externos. O sexto tema é a gestão de pessoas, que tem o objetivo de (11) desenvolver conhecimentos, habilidades e atitudes dos magistrados e dos servidores e (12) motivar e comprometer magistrados e servidores com a execução da estratégia. O sétimo tema é a infraestrutura e a tecnologia, cujos objetivos são (13) garantir a infraestrutura apropriada às atividades administrativas e judiciais e (14) garantir a disponibilidade de sistemas essenciais de tecnologia de informação. Por fim, o oitavo tema é o orçamento, que tem o objetivo de (15) assegurar recursos orçamentários necessários à execução da estratégia.(29)

O anexo II dessa resolução estabeleceu dez metas de nivelamento para o ano de 2009. São elas: (1) desenvolver e/ou alinhar planejamento estratégico plurianual (mínimo de cinco anos) aos objetivos estratégicos do Poder Judiciário, com aprovação no Tribunal Pleno ou Órgão Especial; (2) identificar e julgar todos os processos judiciais distribuídos (em 1º e 2º graus ou nos tribunais superiores) até 31.12.2005; (3) informatizar todas as unidades judiciárias e interligá-las ao respectivo tribunal e à rede mundial de computadores (Internet); (4) informatizar e automatizar a distribuição de todos os processos e recursos; (5) implantar sistema de gestão eletrônica da execução penal e mecanismo de acompanhamento eletrônico das prisões provisórias; (6) capacitar o administrador de cada unidade judiciária em gestão de pessoas e de processos de trabalho, para imediata implantação de métodos de gerenciamento de rotinas; (7) tornar acessíveis as informações processuais nos portais da rede mundial de computadores (Internet), com andamento atualizado e conteúdo das decisões de todos os processos, respeitado o segredo de justiça; (8) cadastrar todos os magistrados nos sistemas eletrônicos de acesso a informações sobre pessoas e bens e de comunicação de ordens judiciais (Bacenjud, Infojud, Renajud); (9) implantar núcleo de controle interno; (10) implantar o processo eletrônico em parcela de suas unidades judiciárias.(30)

Em síntese: as pessoas, as Varas e os processos são os três principais aspectos da gestão do Poder Judiciário.(31)

No próximo item, destacar-se-á a figura do juiz gestor.

3 O juiz gestor

Este item destaca a figura do juiz gestor, imprescindível para enfrentar os novos desafios do Poder Judiciário.

Um dos aspectos da crise vivida atualmente pelo Poder Judiciário envolve a administração e a gestão do Judiciário. Os principais problemas relativos à gestão são os seguintes: a) mau gerenciamento do processo, do procedimento e das rotinas de trabalho; b) má gestão dos recursos humanos e dos recursos tecnológicos; c) ausência de modernização; d) morosidade; e) carência quantitativa e qualitativa de juízes e servidores; e f) deficiências de infraestrutura.(32)

Para melhor enfrentar essa crise e os desafios deste século, é necessário que o juiz seja um juiz gestor (ou juiz gestor de produtividade ou gestor de produção),(33) ou seja, que ele atue para além da função jurisdicional.

A gestão do Poder Judiciário neste novo século exige a figura de um juiz gestor, que: a) possua não apenas conhecimentos técnico-jurídicos, como também conhecimentos de gestão vinculada ao planejamento; b) possua conhecimentos de organização, direção e controle dos serviços administrativos; c) não seja indiferente ao processo de desenvolvimento social, econômico, cultural e tecnológico do país; d) esteja em constante processo de aprimoramento.(34)

Otávio Henrique Martins Port define a figura do juiz gestor:

“Aqui apreende-se, de forma mais apropriada, o seu conceito: juiz gestor é o que conhece todos os atores processuais, sejam eles seus colaboradores diretos ou indiretos, exercendo o papel de líder, não apenas com autoridade, mas também como o agente que catalisa, de forma eficiente, as potencialidades de seus subordinados. É atuante na comunicação interna e externa. Busca, de forma constante, o incremento das conciliações, visando à pacificação social, e preocupa-se com o cumprimento dos comandos judiciais.”(35)

O juiz gestor, hoje imprescindível, além da sua função típica de julgar, deve: a) atuar em coordenação e colaboração com os servidores de sua unidade jurisdicional; b) manter os servidores motivados para o exercício de suas funções; c) desenvolver um planejamento estratégico, com o estabelecimento de metas a serem cumpridas. Cabe enfatizar que, conforme anteriormente mencionado, ele deve ter uma visão abrangente de todos os aspectos de seu trabalho, e deve preocupar-se com seu constante aperfeiçoamento, tanto em relação aos temas jurídicos quanto no que diz respeito aos aspectos relacionados à gestão jurisdicional.(36)

Além disso, para uma melhor gestão da estrutura judiciária, o juiz gestor, na sua formação e na sua capacitação, deve estudar as ciências humanas e relacioná-las com as ciências jurídicas e as sociais afins. Esse é o entendimento de Artur César de Souza:

“As influências das ciências afins no âmbito da formação e da capacitação do magistrado são de extrema importância para a construção cultural e humanística do juiz, podendo-se enfatizar os seguintes aspectos: a) as ciências sociais conduzem à formação cultural e ideológica do magistrado; b) as ciências econômicas e políticas, à interferência da ordem econômica e política decorrente da globalização na formação subjetiva do sujeito-juiz; c) a história permite ao magistrado refutar a afirmação de existência de uma verdade absoluta, como bem demonstrou Michel Foucault; d) a psicologia e a psicanálise, com suas pertinentes observações quanto à influência da consciência e da inconsciência do magistrado no exercício da atividade jurisdicional.”(37)

Em suma: o juiz gestor, essencial para enfrentar os novos desafios do Poder Judiciário, é aquele com conhecimentos metajurídicos e visão geral, inclusive de gestão. Seu foco deve recair não apenas na qualidade e na presteza de sua função jurisdicional propriamente dita, mas também na qualidade e na presteza dos trabalhos de sua unidade jurisdicional, vista como um todo, e na sua integração com os demais órgãos do Poder Judiciário.

No próximo item, será feita uma análise crítica dos processos sobrestados e suspensos, em especial sob a ótica da gestão.

4 Análise crítica da gestão nos processos sobrestados e suspensos

Neste item, far-se-á uma análise crítica quanto à gestão dos recursos especiais repetitivos e do recurso extraordinário com repercussão geral, enfocando-se a questão relativa à decadência do direito à revisão de benefícios previdenciários continuados.

A criação desses dois institutos (repercussão geral e efeito repetitivo) gerou a expectativa de que, com sua aplicação, o tempo de duração dos processos seria reduzido.

Anote-se que a duração razoável dos processos(38) não é algo que deva ocorrer isoladamente, em um determinado órgão do Judiciário.

Com efeito, não basta que, na primeira instância, o processo tramite celeremente. Ele deve tramitar com celeridade também no âmbito do segundo grau de jurisdição, assim como nos Tribunais Superiores (âmbito de eventuais recursos especial e extraordinário). De igual modo, em grande parte dos casos, não é suficiente o trânsito em julgado do processo de conhecimento. A duração razoável do processo deve ser aferida entre a data de sua propositura e a data de seu encerramento, inclusive no que tange à execução de sentença. Em outras palavras: é o sistema como um todo que deve funcionar bem. Não é suficiente o bom funcionamento isolado de um órgão ou de uma instância do Poder Judiciário.

Pois bem.

Conforme já mencionado, com a criação dos institutos em tela, imaginou-se que ocorreria a rápida solução de muitos processos, na medida em que o entendimento firmado pelo STF, nos recursos extraordinários (agora com repercussão geral), e pelo STJ, nos recursos especiais repetitivos, passaria a ser adotado pelas instâncias inferiores.

No entanto, a experiência demonstrou que, por alguma razão, o STF vem acumulando um considerável acervo de processos em que, embora reconhecida a repercussão geral, não ocorreu o julgamento dos recursos extraordinários. Outrossim, embora o STJ tenha sido mais expedito no julgamento dos recursos especiais com efeitos repetitivos, em muitos casos ocorreu, também, a interposição de recursos extraordinários em que foi reconhecida a existência da repercussão geral. Além disso, há diversas hipóteses em que ou foi admitido o recurso extraordinário, embora não haja sido admitido o recurso especial, ou vice-versa.

O exemplo mais contundente desses casos é o da decadência do direito do segurado à revisão de seus benefícios previdenciários, principalmente de suas aposentadorias.

O núcleo da controvérsia pode ser resumido na seguinte indagação: é a decadência aplicável aos benefícios previdenciários que já estavam implantados quando ela foi criada?

Confiram-se as ementas dos principais julgados do STJ, com efeitos repetitivos, a respeito do tema:

“PREVIDENCIÁRIO. MATÉRIA REPETITIVA. ART. 543-C DO CPC E RESOLUÇÃO STJ 8/2008. RECURSOS REPRESENTATIVOS DE CONTROVÉRSIA (RESPS 1.309.529/PR e 1.326.114/SC). REVISÃO DO ATO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO PELO SEGURADO. DECADÊNCIA. DIREITO INTERTEMPORAL. APLICAÇÃO DO ART. 103 DA LEI 8.213/1991, COM A REDAÇÃO DADA PELA MP 1.523-9/1997, AOS BENEFÍCIOS CONCEDIDOS ANTES DESTA NORMA. POSSIBILIDADE. TERMO A QUO. PUBLICAÇÃO DA ALTERAÇÃO LEGAL.

MATÉRIA SUBMETIDA AO REGIME DO ART. 543-C DO CPC

1. Trata-se de pretensão recursal do INSS com o objetivo de declarar a decadência do direito do recorrido de revisar benefícios previdenciários anteriores ao prazo do art. 103 da Lei 8.213/1991, instituído pela Medida Provisória 1.523-9/1997 (D.O.U 28.06.1997), posteriormente convertida na Lei 9.528/1997, por ter transcorrido o decênio entre a publicação da citada norma e o ajuizamento da ação.

2. Dispõe a redação supracitada do art. 103: ‘É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo’.

SITUAÇÃO ANÁLOGA – ENTENDIMENTO DA CORTE ESPECIAL

3. Em situação análoga, em que o direito de revisão é da Administração, a Corte Especial estabeleceu que ‘o prazo previsto na Lei nº 9.784/99 somente poderia ser contado a partir de janeiro de 1999, sob pena de se conceder efeito retroativo à referida Lei’ (MS 9.122/DF, Rel. Ministro Gilson Dipp, Corte Especial, DJe 03.03.2008).

No mesmo sentido: MS 9.092/DF, Rel. Ministro Paulo Gallotti, Corte Especial, DJ 25.09.2006; e MS 9.112/DF, Rel. Ministra Eliana Calmon, Corte Especial, DJ 14.11.2005.

O OBJETO DO PRAZO DECADENCIAL

4. O suporte de incidência do prazo decadencial previsto no art. 103 da Lei 8.213/1991 é o direito de revisão dos benefícios, e não o direito ao benefício previdenciário.

5. O direito ao benefício está incorporado ao patrimônio jurídico, não sendo possível que lei posterior imponha sua modificação ou extinção.

6. Já o direito de revisão do benefício consiste na possibilidade de o segurado alterar a concessão inicial em proveito próprio, o que resulta em direito exercitável de natureza contínua sujeito à alteração de regime jurídico.

7. Por conseguinte, não viola o direito adquirido e o ato jurídico perfeito a aplicação do regime jurídico da citada norma sobre o exercício, na vigência desta, do direito de revisão das prestações previdenciárias concedidas antes da instituição do prazo decadencial.

RESOLUÇÃO DA TESE CONTROVERTIDA

8. Incide o prazo de decadência do art. 103 da Lei 8.213/1991, instituído pela Medida Provisória 1.523-9/1997, convertida na Lei 9.528/1997, no direito de revisão dos benefícios concedidos ou indeferidos anteriormente a esse preceito normativo, com termo a quo a contar da sua vigência (28.06.1997).

9. No mesmo sentido, a Primeira Seção, alinhando-se à jurisprudência da Corte Especial e revisando a orientação adotada pela Terceira Seção antes da mudança de competência instituída pela Emenda Regimental STJ 14/2011, firmou o entendimento – com relação ao direito de revisão dos benefícios concedidos antes da Medida Provisória 1.523-9/1997, que alterou o caput do art. 103 da Lei de Benefícios – de que ‘o termo inicial do prazo de decadência do direito ou da ação visando à sua revisão tem como termo inicial a data em que entrou em vigor a norma fixando o referido prazo decenal (28.06.1997)’ (RESP 1.303.988/PE, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Seção, DJ 21.03.2012).

CASO CONCRETO

10. Concedido, in casu, o benefício antes da Medida Provisória 1.523-9/1997 e havendo decorrido o prazo decadencial decenal entre a publicação dessa norma e o ajuizamento da ação com o intuito de rever ato concessório ou indeferitório, deve ser extinto o processo, com resolução de mérito, por força do art. 269, IV, do CPC.

11. Recurso Especial provido. Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução 8/2008 do STJ.”(39)

“PREVIDENCIÁRIO. MATÉRIA REPETITIVA. ART. 543-C DO CPC E RESOLUÇÃO STJ 8/2008. RECURSOS REPRESENTATIVOS DE CONTROVÉRSIA (RESPS 1.309.529/PR e 1.326.114/SC). REVISÃO DO ATO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO PELO SEGURADO. DECADÊNCIA. DIREITO INTERTEMPORAL. APLICAÇÃO DO ART. 103 DA LEI 8.213/91, COM A REDAÇÃO DADA PELA MP 1.523-9/1997, AOS BENEFÍCIOS CONCEDIDOS ANTES DESTA NORMA. POSSIBILIDADE. TERMO A QUO. PUBLICAÇÃO DA ALTERAÇÃO LEGAL. AGRAVO REGIMENTAL. INDEFERIMENTO DE INTERVENÇÃO COMO AMICUS CURIAE E DE SUSTENTAÇÃO ORAL.

AGRAVO REGIMENTAL DA CFOAB

1. O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (CFOAB) opôs Agravo Regimental contra decisão que não o admitiu como amicus curiae.

2. O CFOAB possui, no caso, interesse jurídico abstrato, e a pretensão de defesa da segurança jurídica não se coaduna com o instituto do amicus curiae, que exige a representatividade de uma das partes interessadas ou a relação direta entre a finalidade institucional e o objeto jurídico controvertido. Precedentes do STJ.

3. Agravo Regimental da CFOAB não provido.

AGRAVO REGIMENTAL DA COBAP

4. A Confederação Brasileira de Aposentados e Pensionistas (Cobap), admitida no feito na condição de amicus curiae, apresentou Agravo Regimental contra o indeferimento de sustentação oral.

5. A Corte Especial definiu, em Questão de Ordem examinada no REsp 1.205.946/SP (Rel. Min. Benedito Gonçalves, sessão de 17.08.2011), que o amicus curiae não tem direito à sustentação oral.

6. De acordo com os arts. 543-C, § 4º, do CPC e 3º, I, da Resolução STJ 8/2008, antes do julgamento do Recurso Especial admitido como representativo da controvérsia, o Relator poderá autorizar a manifestação escrita de pessoas, órgãos ou entidades com interesse no debate.

7. Agravo Regimental da Cobap não provido.

MATÉRIA SUBMETIDA AO REGIME DO ART. 543-C DO CPC

8. Trata-se de pretensão recursal do INSS com o objetivo de declarar a decadência do direito do recorrido de revisar benefícios previdenciários anteriores ao prazo do art. 103 da Lei 8.213/1991, instituído pela Medida Provisória 1.523-9/1997 (D.O.U 28.06.1997), posteriormente convertida na Lei 9.528/1997, por ter transcorrido o decênio entre a publicação da citada norma e o ajuizamento da ação.

9. Dispõe a redação supracitada do art. 103: ‘É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo’.

SITUAÇÃO ANÁLOGA – ENTENDIMENTO DA CORTE ESPECIAL

10. Em situação análoga, em que o direito de revisão é da Administração, a Corte Especial estabeleceu que ‘o prazo previsto na Lei nº 9.784/99 somente poderia ser contado a partir de janeiro de 1999, sob pena de se conceder efeito retroativo à referida Lei’ (MS 9.122/DF, Rel. Ministro Gilson Dipp, Corte Especial, DJe 03.03.2008).

No mesmo sentido: MS 9.092/DF, Rel. Ministro Paulo Gallotti, Corte Especial, DJ 25.09.2006; e MS 9.112/DF, Rel. Ministra Eliana Calmon, Corte Especial, DJ 14.11.2005.

O OBJETO DO PRAZO DECADENCIAL

11. O suporte de incidência do prazo decadencial previsto no art. 103 da Lei 8.213/1991 é o direito de revisão dos benefícios, e não o direito ao benefício previdenciário.

12. O direito ao benefício está incorporado ao patrimônio jurídico, e não é possível que lei posterior imponha sua modificação ou extinção.

13. Já o direito de revisão do benefício consiste na possibilidade de o segurado alterar a concessão inicial em proveito próprio, o que resulta em direito exercitável de natureza contínua sujeito à alteração de regime jurídico.

14. Por conseguinte, não viola o direito adquirido e o ato jurídico perfeito a aplicação do regime jurídico da citada norma sobre o exercício, na vigência desta, do direito de revisão das prestações previdenciárias concedidas antes da instituição do prazo decadencial.

RESOLUÇÃO DA TESE CONTROVERTIDA

15. Incide o prazo de decadência do art. 103 da Lei 8.213/1991, instituído pela Medida Provisória 1.523-9/1997, convertida na Lei 9.528/1997, no direito de revisão dos benefícios concedidos ou indeferidos anteriormente a esse preceito normativo, com termo a quo a contar da sua vigência (28.06.1997).

16. No mesmo sentido, a Primeira Seção, alinhando-se à jurisprudência da Corte Especial e revisando a orientação adotada pela Terceira Seção antes da mudança de competência instituída pela Emenda Regimental STJ 14/2011, firmou o entendimento, com relação ao direito de revisão dos benefícios concedidos antes da Medida Provisória 1.523-9/1997, que alterou o caput do art. 103 da Lei de Benefícios, de que ‘o termo inicial do prazo de decadência do direito ou da ação visando à sua revisão tem como termo inicial a data em que entrou em vigor a norma fixando o referido prazo decenal (28.06.1997)’ (REsp 1.303.988/PE, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Seção, DJ 21.03.2012).

CASO CONCRETO

17. Concedido, no caso específico, o benefício antes da Medida Provisória 1.523-9/1997 e havendo decorrido o prazo decadencial decenal entre a publicação dessa norma e o ajuizamento da ação com o intuito de revisão de ato concessório ou indeferitório, deve ser extinto o processo, com resolução de mérito, por força do art. 269, IV, do CPC.

18. Agravos Regimentais não providos e Recurso Especial provido.

Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução 8/2008 do STJ.”(40)

No STF, a questão remanesceu pendente de julgamento até 16.10.2013. O acórdão daquele Tribunal que reconhecera a existência de repercussão geral tem o seguinte teor:

“EMENTA: CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. REVISÃO DE BENEFÍCIOS. FIXAÇÃO DE PRAZO DECADENCIAL. MEDIDA PROVISÓRIA 1.523, DE 27.06.1997. BENEFÍCIOS CONCEDIDOS ANTERIORMENTE À RESPECTIVA VIGÊNCIA. DIREITO ADQUIRIDO. SEGURANÇA JURÍDICA. PRESENÇA DA REPERCUSSÃO GERAL DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL DISCUTIDA.

Possui repercussão geral a questão constitucional alusiva à possibilidade de aplicação do prazo decadencial estabelecido pela Medida Provisória 1.523/1997 aos benefícios previdenciários concedidos antes da respectiva vigência.”(41)

Na sessão do Plenário de 16.10.2013, o recurso extraordinário com repercussão geral nº 626.489/SE foi julgado, conforme notícia publicada no sítio eletrônico do STF (o respectivo acórdão ainda não foi publicado).

Entre a data em que o recurso extraordinário antes mencionado foi distribuído no STF (21.06.2010) e a data em que ele foi julgado (16.10.2013), passaram-se mais de três anos. Durante esse período, dezenas de milhares de ações revisionais envolvendo a questão atinente à decadência tramitaram em todo o país.

Impõe-se, portanto, analisar os reflexos da longa pendência de uma definição final acerca do tema, em termos de gestão de processos.

No âmbito do primeiro grau de jurisdição, os juízes tinham várias opções, dentre as quais se incluem as seguintes:

a) suspender a tramitação dos processos em que discutida a matéria (a suspensão, porém, é insustentável, se tiver de ser mantida durante muito tempo);

b) adotar o entendimento no sentido de que a decadência se aplica aos benefícios concedidos antes de sua instituição, e, por conseguinte, aplicá-la, a partir da data em que ela foi instituída, aos processos em que ela estiver configurada (o risco era o de que o STF adotasse entendimento em sentido diverso, acarretando a necessidade de possível retrabalho);

c) adotar o entendimento no sentido de que a decadência não se aplica aos processos concedidos antes de sua instituição (nesta última hipótese, o risco era o de que o STF adotasse o entendimento no sentido de que a decadência seria aplicada aos benefícios concedidos antes de sua criação, o que teria ocasionado um grande desperdício de tempo e de recursos humanos na análise da questão de fundo de dezenas de milhares de ações).

No âmbito do segundo grau de jurisdição, além dos mesmos riscos antes elencados, havia o risco de retrabalho, na medida em que os processos julgados constituíram objeto de recursos extraordinários, que foram sobrestados; após o julgamento dos recursos extraordinários paradigmas, tais feitos devem ser devolvidos às Turmas de origem, para o exercício do juízo de retratação.

Finalmente, nos casos em que o exame da questão constitucional em sede de recurso extraordinário pode tornar prejudicado eventual julgamento de recurso especial, é questionável a necessidade de atuação do STJ.

Como visto, a gestão dos recursos com repercussão geral e dos recursos com efeito repetitivo deve ser feita de forma integrada, entre todas as instâncias do Poder Judiciário.

Se isso for feito, certamente melhores resultados poderão ser atingidos, em termos de gestão de processos.

Alguma coordenação deve haver, entre as diversas instâncias do Poder Judiciário, para que o esforço de trabalho dos magistrados e dos órgãos e servidores que os auxiliam não seja feito desnecessariamente.

Considerações finais

Os institutos da repercussão geral e do efeito repetitivo foram criados, dentre outros motivos, para conferir maior racionalidade ao nosso sistema recursal, para permitir que o STF possa concentrar-se em seu papel de intérprete maior da Constituição e para permitir que o STJ possa concentrar-se em seu papel de intérprete maior da lei federal.

Depois que uma questão submetida ao crivo de um recurso extraordinário com repercussão geral ou ao crivo de um recurso especial repetitivo é resolvida, fica delineada a orientação jurisprudencial a ser observada. Assim, os casos novos tendem a ser resolvidos rapidamente.

No entanto, enquanto essa questão estiver pendente de julgamento, a tendência é a de que um grande volume de casos chegue, em grau de recurso, aos Tribunais de segundo grau e às Turmas Recursais. Na tramitação de todos esses casos, fatalmente haverá o emprego redobrado de recursos humanos e materiais, conforme já demonstrado ao longo deste artigo. Grandes quantidades de feitos poderão ficar represadas em Turmas Recursais, em órgãos julgadores de Tribunais ou em suas Presidências ou Vice-Presidências.

O tempo e os recursos materiais e humanos empregados no exame de milhares de recursos extraordinários e especiais sobrestados e no juízo de retratação exercido por órgãos de Tribunais de segundo grau ou por Turmas Recursais poderia ser empregado na solução de outros casos.

Assim sendo, o ideal seria que houvesse alguma coordenação entre o Supremo Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justiça, os Tribunais de segundo grau e as Turmas Recursais, visando a racionalizar o emprego de recursos humanos e materiais, em situações como as antes descritas, e visando também a um eventual estabelecimento de prioridades, inclusive nas pautas de julgamento dos Tribunais superiores.

Embora o STF e o STJ tenham podido desfazer-se do encargo de compatibilizarem, caso a caso, os julgados de outros Tribunais ou Turmas Recursais com seus próprios julgados, o fato é que sua responsabilidade aumentou.

Com efeito, no contexto dos recursos extraordinários com repercussão geral e do recurso especial repetitivo, parte da demora na duração dos processos pode ser diretamente debitada aos aludidos Tribunais Superiores.

Daí a razão em face da qual se impõe que, visando a aprimorar a gestão do Poder Judiciário brasileiro como um todo, a própria pauta de julgamentos do STF e do STJ, no que tange aos recursos em assunto, seja estabelecida em atendimento às prioridades existentes.

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