Observações sobre a Lei de Acesso à Informação

Sumário: Introdução. 1 Contexto normativo internacional: algumas considerações sobre o direito à informação. 2 A Lei de Acesso à Informação no Brasil. 2.1 Âmbito de aplicação. 2.2 Diretrizes. 2.3 Conceitos básicos e objeto do direito à informação. 2.4 Do implemento do dever de transparência ativa. 2.5 Procedimento de acesso à informação (dever de transparência passiva). 2.6 Restrições de acesso à informação. 2.6.1 Informações sigilosas. 2.6.2 Informações pessoais. 2.7 Das infrações administrativas. 2.8 Dos primeiros resultados concretos. Referências bibliográficas.

Este trabalho, entregue como requisito para a validação do currículo permanente promovido pela Emagis, módulo de Direito Administrativo, decorre de atualização de capítulo de dissertação apresentada pelo autor, ao final de 2014, versando sobre a divulgação nominal dos vencimentos dos agentes públicos no Brasil.

Neste artigo, um dos capítulos da dissertação foi objeto de revisão, inclusive bibliográfica, adaptando-se aos requisitos regulamentares exigidos pelo curso.

Objetiva-se, em síntese, proceder a uma análise da Lei de Acesso à Informação.

Para tanto, divide-se a abordagem do tema em duas partes: na primeira, são trazidas considerações gerais sobre as inovações promovidas pela Lei nº 12.527/2011, o contexto em que está inserida e, ainda, as exigências constitucionais acerca da publicidade, bem como noções essenciais sobre o direito fundamental de acesso à informação.

Na segunda parte, faz-se um estudo analítico da lei, sobre âmbito de aplicação, diretrizes, conceitos básicos e objeto do direito à informação. Prossegue-se com o exame das normas que tratam da transparência ativa e, após, parte-se para o procedimento estabelecido pela lei para o acesso à informação (transparência passiva). No tópico, são investigadas as restrições de acesso à informação, começando pelas informações sigilosas e encerrando pelo tratamento das informações pessoais.

Por fim, faz-se menção aos primeiros resultados concretos decorrentes da Lei nº 12.527/2011.

1 Contexto normativo internacional: algumas considerações sobre o direito à informação

Diversos documentos transnacionais ratificados pelo Brasil trataram do direito à informação.

Destacam-se, a respeito, a Declaração Universal dos Direitos Humanos (de 1948),(2) o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (promulgado no Brasil em 1992, pelo Decreto nº 592),(3) o Pacto de San José da Costa Rica (promulgado pelo Decreto nº 678/92),(4) a Declaração Interamericana de Princípios de Liberdade de Expressão (aprovada pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos em 2000),(5) a Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção (promulgada pelo Decreto nº 5.687/2006)(6) e a Convenção Interamericana Contra a Corrupção (promulgada pelo Decreto nº 4.410/2002).(7)

Para além de tratados internacionais, o acesso à informação, como direito fundamental, também é uma realidade em inúmeros outros países ao redor do mundo.

A Suécia, considerada um país pioneiro em matéria de concretização do direito à informação, possui a cultura da transparência na atuação dos órgãos públicos enraizada em suas origens históricas. A respeito, como bem refere Toby Mendel,(8)

“A Suécia é um tanto singular pelo fato de a totalidade de sua lei de direito à informação fazer parte da Constituição do país. O capítulo 2 da Lei de Liberdade de Imprensa, outro dos quatro documentos de fundação da Constituição, intitulado ‘Acerca da Natureza Pública dos Documentos Oficiais’, constitui, efetivamente, a lei de direito à informação sueca. A Suécia também é singular no sentido de ter sido o primeiro país do mundo a adotar uma lei que concede aos indivíduos o direito de acesso à informação mantida por órgãos públicos, tendo incorporado disposições de direito à informação na Lei de Liberdade de Imprensa original em 1766.”

Na Europa, aliás, todos os países com mais de um milhão de habitantes(9) possuem regulamentação do acesso à informação.

O último país a dispor sobre o assunto foi a Espanha, que editou a “Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno” (Lei nº 19/2013) em de 10 de dezembro de 2013. Transcreve-se, a propósito, a exposição de motivos da lei espanhola:

“La presente ley tiene un triple alcance: incrementa y refuerza la transparencia en la actividad pública – que se articula a través de obligaciones de publicidad activa para todas las Administraciones y entidades públicas –, reconoce y garantiza el acceso a la información – regulado como un derecho de amplio ámbito subjetivo y objetivo – y establece las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento – lo que se convierte en una exigencia de responsabilidad para todos los que desarrollan actividades de relevancia pública. En estas tres vertientes, la ley supone un importante avance en la materia y establece unos estándares homologables al del resto de democracias consolidadas. En definitiva, constituye un paso fundamental y necesario que se verá acompañado en el futuro con el impulso y adhesión por parte del Estado tanto a iniciativas multilaterales en este ámbito como con la firma de los instrumentos internacionales ya existentes en esta materia.”

A aprovação da lei foi antecedida, inclusive, de consulta pública e contou com a participação de especialistas, conforme noticia Jesús Lizcano Alvares(10):

“Haciendo una breve referencia al proceso de gestación de esta ley cabe señalar, en primer lugar, que ha sido la primera ley que ha pasado por un procedimiento de consulta pública, y que durante un tiempo estuvo publicado el anteproyecto de ley en la web institucional de la vicepresidencia del Gobierno, de forma que los ciudadanos pudieron acceder al mismo y presentar sugerencias o propuestas para que el texto pudiese ser mejorado; se formalizaron más de tres mil sugerencias escritas en relación con dicho anteproyecto.”

Embora tenha sido a última lei a ser editada dentre os países europeus de maior porte (mais de um milhão de habitantes), a lei espanhola foi, por outro lado, a primeira a incluir a Casa Real dentre os obrigados a fornecer acesso à informação.(11)

No Reino Unido, diferentemente, não há previsão constitucional de um direito à informação. De qualquer sorte, há, por lá, desde 2005, lei regulamentando a matéria.(12)

Nos Estados Unidos, da mesma forma, não há proteção constitucional expressa. Mas o país foi um dos primeiros no mundo a adotar uma lei de acesso à informação no âmbito federal (texto original aprovado em 1966). Cada um dos 50 estados americanos, aliás, possui sua própria lei de acesso. A respeito da lei federal, observa Toby Mendel(13):

“A lei já recebeu emendas em várias ocasiões desde sua adoção, sendo a mais recente em 18 de dezembro de 2007 (quando este livro estava no prelo), quando emendas à lei foram adotadas na forma da Lei do Governo ABERTO, de 2007 (referidas aqui como as emendas mais recentes). Desde então, apesar dos altos e baixos, é justo dizer que se desenvolveu uma cultura significativa de abertura no governo, alimentada não apenas pela lei de direito à informação, mas também pelas atividades dos denunciantes, bem como da Lei de Privacidade, que dá acesso às informações pessoais mantidas por autoridades públicas, a Government in the Sunshine Act, que determina a divulgação das deliberações de determinados órgãos, principalmente os órgãos com conselhos diretores, e a Lei do Comitê Consultivo Federal, que exige a abertura dos comitês que assessoram órgãos federais.”

No Canadá, que possui uma moderna lei de acesso, “o direito de acesso à informação tem um valor quase constitucional, já que prevalece em relação a qualquer outra lei do Parlamento (art. 41 da lei de acesso à informação)”, conforme refere Luiz Guilherme Loureiro.(14)

A partir das realidades dos países citados como exemplos, dentre tantos outros que poderiam ser referidos,(15) bem como da regulação constante de documentos internacionais, pode-se perceber claramente que a preocupação de implementar um direito de acesso à informação sobre atos estatais não é, nem de longe, exclusiva do Brasil.

A publicidade dos atos estatais, para além de exigência constitucional explícita (art. 37, caput, da Constituição Federal),(16) é uma das características que necessariamente fazem parte da essência de um regime democrático, pois permite a incidência das mais variadas formas de controle sobre as ações (e omissões) do Estado, legitimando,(17) pela via reflexa, suas opções. É, sob esse ângulo, também um imperativo de moralidade.(18)

Um Estado verdadeiramente democrático não poderá jamais pautar suas atividades por práticas secretas, por atos intencionalmente não publicados ou mesmo pela negativa de acesso a informações de interesse coletivo;(19) deve, sempre, reger-se pela maior transparência possível, mesmo naquelas estritas hipóteses em que, fundamentadamente, tenha de manter sob sigilo determinadas informações.

A propósito do fundamento da transparência e de sua relação estreita com o princípio da publicidade, transcreve-se pertinente lição de Regina Ruaro e Têmis Limberger(20):

“[...] A partir daí, pode-se perguntar o fundamento da transparência. A primeira tentação a que se submete o jurista é no sentido de dizer que se trata de um novo princípio. Porém, a Constituição, em seu art. 37, caput, não foi econômica ao enunciar os princípios que regem a Administração Pública. Ao contrário, poder-se-ia dizer que foi minudente. Embora a transparência não seja expressa entre os princípios que regem a Administração Pública, a partir dos já enunciados, deles pode-se extraí-la. Dessa forma, a transparência demonstra ser uma integração do princípio da publicidade conjugado com o direito à informação (art. 5º, XXXIII) e o princípio democrático.”

Feitas tais observações, pode-se prosseguir afirmando que a publicidade não se qualifica, no Direito Administrativo moderno, apenas como revestimento exterior de um ato administrativo – um requisito de forma. A publicidade apresenta-se como verdadeira garantia aos administrados, como bem registra Augustin Gordillo(21):

“[...] En materia de acto administrativo cabe postular que la regla son las formalidades del acto, en el sentido de que ellas están concebidas como garantía del ciudadano y como tales deben ser aplicadas e interpretadas. No se trata, pues, de meras cuestiones de forma, sino de formalidades que deben ser cumplidas en resguardo de la legalidad. Son resguardos extrínsecos que establece el derecho para evitar las decisiones irreflexivas, precipitadas, insuficientemente estudiadas, a lo que se suman recientemente cada vez más y mejores recaudos intrínsecos que el acto debe satisfacer.”

De fato, a publicidade visa, “por meio da divulgação do fato, a assegurar que o ato foi praticado de acordo com a legalidade, a moralidade e os demais preceitos que regem a administração”, possibilitando, assim, o controle pelo cidadão, como bem referem Têmis Limberger e Regina Ruaro.(22)

Um ato não publicado ou mesmo insuficientemente publicado (descumprindo requisitos minimamente exigíveis para que o conhecimento acerca do ato seja o mais efetivo possível) não produz a sensação de lisura imposta pela moralidade, princípio administrativo cujo conteúdo essencial foi tão bem sintetizado em célebre metáfora cunhada pelo Ministro Marco Aurélio, do Supremo Tribunal Federal (RE 160381, Segunda Turma, julgado em 29.03.1994, DJ 12.08.1994): “O agente público não só tem que ser honesto e probo, mas tem que mostrar que possui tal qualidade. Como a mulher de César [...]”.

Não faz muito, aliás, que se descobriu (foi em 2009), no âmbito do Senado Federal brasileiro, a adoção de inúmeros atos secretos (pelo menos 663), posteriormente tornados sem efeito,(23) versando sobre as mais variadas matérias, como contratação de servidores,(24) concessão de reajuste de verba indenizatória,(25) aumentos de vencimentos(26) e concessão de gratificações retroativas.(27)

Como se vê, a ausência de publicidade não pode ser tratada como tema superado. Tal como costuma registrar o Ministro Celso de Mello, do Supremo Tribunal Federal, em seus votos que têm como questão central a publicidade dos atos estatais, é preciso “dessacralizar o segredo”:

“[...] Tenho por inquestionável, por isso mesmo, que a exigência de publicidade dos atos que se formam no âmbito do aparelho de Estado traduz consequência que resulta de um princípio essencial a que a nova ordem jurídico-constitucional vigente em nosso país não permaneceu indiferente. O novo estatuto político brasileiro – que rejeita o poder que oculta e que não tolera o poder que se oculta – consagrou a publicidade dos atos e das atividades estatais como expressivo valor constitucional, incluindo-a, tal a magnitude desse postulado, no rol dos direitos, das garantias e das liberdades fundamentais, como o reconheceu, em julgamento plenário, o Supremo Tribunal Federal (RTJ 139/712-713, Rel. Min. Celso de Mello).” (MS 25.832, Rel. Min. Celso de Mello, Informativo 416)

Um dos desdobramentos do princípio(28) da publicidade(29) está, sem dúvida, no direito fundamental de informação,(30) contemplado no art. 5º, XXXIII, da Constituição Federal de 1988 – que, no ponto, está em consonância, aliás, com inúmeros documentos normativos internacionais já citados neste trabalho(31):

“XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.”

Visando à melhor conformação do direito à informação pública – ressalte-se que o direito à informação, em compreensão mais ampla, abrange não apenas o direito à informação pública, mas também a informações diversas, tendo como principal veículo, nessa segunda hipótese, a imprensa –, em 18.11.2011, foi sancionada no Brasil a Lei nº 12.527.

A lei, que ficou nacionalmente conhecida como “Lei de Acesso à Informação”, entrou em vigor em 16.05.2012.(32)

Em seu preâmbulo, a lei ressalta sua finalidade de regular “o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37(33) e no § 2º do art. 216(34) da Constituição Federal [...]”.

Embora já houvesse leis anteriores tratando do acesso à informação pública, como as Leis n^os 11.111/2005 – que se dispunha a regulamentar o disposto no mencionado inciso da Constituição – e 8.159/1991(35) – que trata da política nacional de arquivos públicos e privados –, a Lei de Acesso à Informação implementa, nas palavras de Ingo Sarlet e Tiago Fensterseifer, “um marco extremamente significativo na edificação de um sistema público de acesso à informação com forte índole democrático-participativa”.(36)

De fato, representa, na metáfora proposta por Clemerson Clève e Júlia Franzoni,(37) um processo de “troca de casca” pelo Estado brasileiro:

“O Estado brasileiro está trocando sua casca. Semelhante ao processo de mudança dos caranguejos, que, silenciosos, transformam sua roupagem em um momento de renovação frágil e necessariamente discreta, as instituições brasileiras experimentam um processo de revolução silenciosa que guarda aspectos de avanço, renovação e continuidade.”

A Lei nº 11.111/2005 – que a antecedeu no encargo de regulamentar o inciso XXXIII do art. 5º da Constituição Federal –, embora, em linhas gerais, já contemplasse, tal como prescreve a Constituição Federal, o acesso a documentos públicos de interesse particular ou de interesse coletivo como a regra, preservando-se o sigilo apenas quando imprescindível à segurança do Estado e da sociedade, foi extremamente tímida em inúmeros aspectos.

Disposta em apenas oito artigos, a lei de 2005 não estabeleceu os procedimentos para obtenção de acesso a informações, não determinou suficientemente os limites para o acesso, não tratou adequadamente do resguardo das informações pessoais e não estabeleceu responsabilidades por ações ou omissões de agentes públicos em relação ao direito à informação.

A Lei nº 12.527/2011, diversamente, como bem observam Clemerson Clève e Júlia Franzoni,(38) trouxe mecanismos concretos de “transparência ativa – divulgação espontânea de informações públicas, independentemente de solicitação – e transparência passiva – divulgação de informações públicas em atendimento a uma solicitação”.

De fato, a lei de 2011 avançou – positivamente – em inúmeros aspectos. Estruturada em 06 capítulos e distribuída em 47 artigos, aborda temas que até então não possuíam suficiente regulação no sistema normativo brasileiro, como, por exemplo, a (necessária) equação entre os direitos fundamentais de acesso à informação, de um lado, e a privacidade, q intimidade, a honra e a imagem, de outro, dentre tantos outros pontos que serão abordados a seguir.

A Lei de Acesso à Informação aplica-se indistintamente à Administração direta e indireta, a todos os órgãos e pessoas que as compõem, no âmbito dos três poderes, nas esferas federal, estadual e municipal (art. 1º). Aplica-se, também, a entidades privadas sem fins lucrativos, mas, nesse caso, apenas em relação à parcela de recursos públicos que porventura recebam (art. 2º).

A Lei de Acesso à Informação pauta-se pela orientação, a exemplo do que se extrai da própria Constituição Federal, de que, em se tratando de informações sobre atos estatais, a publicidade deve ser a regra; o sigilo, a exceção (art. 3º, I).(39)

Prescreve, em caráter geral, que a divulgação de informações de interesse público independe de solicitações (art. 3º, II), devendo ser utilizados os meios disponíveis pela tecnologia da informação – aqui a lei faz referência implícita à Internet – para tais divulgações (art. 3º, III).

Tais procedimentos visam, diz a lei, ao fomento de uma cultura de transparência e, também, ao desenvolvimento do controle social da administração pública (incisos IV e V, art. 3º).

Há outro preceito de caráter geral, igualmente importante, que poderia ter constado do art. 3º, mas que foi inserido no art. 5º, que determina que as informações sejam prestadas de modo objetivo, ágil e transparente, em linguagem de fácil compreensão. Essa regra é importante para evitar que, a pretexto de informar, franqueie-se o acesso a informações criptografadas ou de difícil compreensão aos interessados.

Ainda fora do artigo legal que disciplina as chamadas “diretrizes”, há outras três normas de caráter geral, que estabelecem, respectivamente, obrigações de adoção de gestão transparente (art. 6º, I); de proteção da informação, com garantia de qualidade, autenticidade e integridade (art. 6º, II); e de proteção das informações sigilosas e pessoais (art. 6º, III).

A Lei de Acesso à Informação preocupou-se em estabelecer algumas definições (art. 4º). Destacam-se, nesse ponto, os conceitos de informação, documento, informação pessoal e informação sigilosa:

“Art. 4º Para os efeitos desta lei, considera-se:
I – informação: dados, processados ou não, que podem ser utilizados para produção e transmissão de conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte ou formato;
II – documento: unidade de registro de informações, qualquer que seja o suporte ou formato;
III – informação sigilosa: aquela submetida temporariamente à restrição de acesso público em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado;
IV – informação pessoal: aquela relacionada à pessoa natural identificada ou identificável.”

O art. 7º, por sua vez, contempla os “direitos básicos” compreendidos na lei. Em verdade, a lei trata, aqui, de que espécies de informações deverão ser fornecidas pelo poder público.

O rol apresentado – para se chegar a essa conclusão não é necessário maior esforço interpretativo – é meramente exemplificativo, pois a lei disciplina quais são as hipóteses estritas em que a informação poderá ter o seu acesso negado. Ou seja, por via reflexa, não sendo cabível a negativa, deve ser fornecida a informação, esteja ou não descrita no texto normativo.

Dentre “os direitos descritos” no artigo 7º, estão a obrigatória orientação sobre os procedimentos para a obtenção de informações (inciso I) – prescrição extremamente importante, para que a lei tenha efeitos concretos. Há menção, inclusive, ao próprio direito à informação – que, no dizer da lei, deve ser concretizado por informação atualizada, íntegra, autêntica e primária (inciso IV), conforme conceitos constantes do art. 4º.(40)

Deve-se reforçar que a informação solicitada poderá recair sobre quaisquer atividades exercidas pelos órgãos e entidades, inclusive relacionadas à política e a seus serviços (inciso V), bem como aquelas pertinentes à administração do patrimônio público, à utilização de recursos, a licitações e contratos (inciso VI).

É fácil perceber, da leitura do art. 7º, que a intenção do legislador efetivamente foi a de permitir o acesso a qualquer informação relacionada à atividade pública, com a necessária ressalva, apenas, às informações pessoais e às sigilosas.

A Lei de Acesso à Informação não regula, como já se viu anteriormente, apenas o dever de transparência passiva, ou seja, o dever da administração de fornecer, quando solicitada, informações.

Regula, também, o dever de informar, independentemente de qualquer requerimento, concretizando, nesse aspecto, o princípio da publicidade em sua acepção primeira.

“[...] constitui obrigação dos órgãos e das entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação por meio de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.”

“La publicidad activa se diferencia del derecho de acceso en la actitud de los poderes públicos a la hora de aportar datos a la ciudadanía. En la publicidad activa, el gobierno pone los datos a disposición de la ciudadanía, en portales y páginas web, sin esperar a que los ciudadanos los demanden, proactivamente. En el derecho de acceso, el gobierno responde a las demandas de documentos que le hace la ciudadanía, reactivamente. Ambos forman parte de lo que se denomina políticas de datos abiertos (open data) y están interrelacionados: cuanta más publicidad activa, menos necesidad de solicitar documentos, y cuanta menos publicidad activa, más demanda y más litigiosidad.”

Há obrigação de publicação das informações relacionadas às atividades públicas exercidas pelo órgão ou entidade na Internet (art. 8º, § 2º),(43) devendo os sítios eletrônicos atender, inclusive, a exigências mínimas estabelecidas pela lei (art. 8º, § 3º).(44)

A lei exige a identificação (vedadas exigências que inviabilizem o exercício do direito) e a especificação da informação para a formulação de pedido de acesso (art. 10). Se o pedido recair sobre informação de interesse público, não se exigirá qualquer motivação.

O atendimento do pedido deverá ser imediato.(45) Não sendo possível, a administração tem até 20 dias (prorrogáveis por mais 10, mediante justificativa) para responder, podendo, nesse prazo: (a) acolher o pedido; (b) comunicar que não possui a informação, indicando quem a possui; ou (c) negar o acesso, mediante fundamentação (art. 11).

O acolhimento do pedido poderá, conforme o caso, ser feito mediante indicação da forma e do local onde possa ser acessada a informação, se estiver disponível ao público; pelo fornecimento da informação em meio digital (se houver concordância do interessado, diz a lei); e, ainda, por meio físico.

Ressalte-se que o procedimento é gratuito, podendo ser cobrado do interessado apenas o custo da reprodução de documentos, caso o fornecimento da informação seja feito por meio físico (art. 12).

Em caso de indeferimento do pedido de acesso, é direito do requerente obter o inteiro teor da decisão negativa, por certidão ou cópia (art. 14). Dessa decisão, caberá recurso à autoridade hierarquicamente superior, no prazo de 10 dias (art. 15).

A lei disciplina, ainda, a possibilidade de recurso à Controladoria-Geral da União, em se tratando de informação negada no âmbito do Poder Executivo Federal (art. 16).

Para os demais poderes, e também no âmbito das administrações dos demais entes federados, a lei prevê a necessidade de regulamentação (art. 18).

Por último, está prevista a aplicação subsidiária da Lei do Processo Administrativo (Lei nº 9.784/99) à solução de questões envolvendo o procedimento de acesso à informação.

A Lei nº 12.527/2011 classifica as informações basicamente em três categorias, conforme a natureza: (a) informações gerais ou comuns – aquelas que são passíveis de acesso, independentemente de qualquer restrição, ou seja, as informações descritas, em rol exemplificativo, no art. 7º; (b) informações sigilosas; e (c) informações pessoais.

Passa-se ao exame, nos próximos pontos, das informações sigilosas e pessoais.

O art. 23(46) considera imprescindíveis à segurança da sociedade e do Estado (sigilosas) as informações que possam:

“I – pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do território nacional;
II – prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as relações internacionais do país, ou as que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e organismos internacionais;
III – pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população;
IV – oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do país;
V – prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicos das Forças Armadas;
VI – prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico, assim como a sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico nacional;
VII – pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares; ou
VIII – comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização em andamento, relacionadas com a prevenção ou a repressão de infrações.”

Tais informações podem ser classificadas em três graus (art. 24), por prazos que se contam a partir de suas classificações: (a) ultrassecreta (até 25 anos); (b) secreta (até 15 anos); e (c) reservada (até 05 anos).

A expressão “até”, embora não conste do texto normativo, é aqui utilizada porque a lei contempla um tempo máximo de restrição. Conforme previsão do parágrafo 3º do art. 24, será possível estabelecer o fim da restrição em termo final diverso, desde que se refira a fato ou momento anterior ao prazo máximo abstratamente previsto. Transcorrido o prazo definido a partir da classificação, a informação passará automaticamente a ser de acesso público (art. 24, § 4º).

Os parâmetros para a classificação das informações em graus estão discriminados no parágrafo 5º do art. 24:

“§ 5º Para a classificação da informação em determinado grau de sigilo, deverá ser observado o interesse público da informação e utilizado o critério menos restritivo possível, considerados:
I – a gravidade do risco ou dano à segurança da sociedade e do Estado; e
II – o prazo máximo de restrição de acesso ou o evento que defina seu termo final.”

É evidente que ao Estado competirá o dever de controlar o acesso a informações sigilosas – acesso que ficará restrito a pessoas que tenham a necessidade de conhecer tais informações e que sejam, na forma de regulamento,(47) credenciadas para isso (art. 25), ficando, de qualquer forma, tais pessoas obrigadas a preservar o sigilo.

O procedimento de classificação das informações no âmbito da administração pública (direta e indireta) federal vem devidamente delineado nos artigos 27 a 31.(48)

A competência para classificar uma informação será determinada pelo grau hierárquico ocupado pela autoridade.

Perceba-se que até mesmo agentes públicos que exerçam apenas funções de comando, direção ou chefia a partir de determinado nível (no Poder Executivo Federal, nível DAS 101.5) podem classificar uma informação como reservada (art. 27, III), mas apenas “titulares de autarquias, fundações ou empresas públicas e sociedades de economia mista”, na dicção da lei (art. 27, II), podem classificar uma informação como secreta.

Como ultrassecreta, por sua vez, a informação poderá ser qualificada somente pelo presidente da República, pelo vice-presidente, pelos ministros de Estado, pelos comandantes das Forças Armadas e pelos chefes de missões diplomáticas e consulares permanentes no exterior (art. 27, I).

O procedimento de classificação de uma informação, nos termos do art. 28, deverá ser formalizado por decisão fundamentada (decisão que, evidentemente, também será mantida em sigilo, no mesmo grau da informação).

A lei contempla, ainda, a possibilidade de reavaliação, mediante provocação ou de ofício, da classificação ou do grau de sigilo atribuído à informação (art. 29).

Para tanto, cria, no âmbito da administração federal, uma comissão mista de reavaliação de informações, regulada pelos artigos 35 e seguintes, que terá atribuições para rever classificações, podendo, no exercício de suas funções, requisitar informações.

Esse, pois, o tratamento dado pela lei a informações sigilosas, cabendo referir, ainda, que há diversas disposições complementares no Decreto Presidencial nº 7.845/2012.

Por informação pessoal, deve-se compreender “aquela relacionada à pessoa natural identificada ou identificável” (art. 4º, IV).

Em relação a tais informações, a lei estabelece que o tratamento(49) deve ser feito de forma transparente e “com respeito à intimidade, à vida privada, à honra e à imagem das pessoas, bem como às liberdades e garantias individuais” (art. 31, caput).

As informações pessoais terão acesso restrito à própria pessoa e a agentes públicos legalmente autorizados, independentemente de qualquer procedimento de classificação, pelo prazo de 100 anos, a contar de sua produção, somente podendo ser objeto de divulgação ou acesso por terceiros diante de previsão legal ou mediante consentimento (art. 31, § 1º, I e II).

Na forma do parágrafo 3º do art. 31, o consentimento não será exigido quando as informações forem necessárias:

“I – à prevenção e ao diagnóstico médico, quando a pessoa estiver física ou legalmente incapaz, e para utilização única e exclusivamente para o tratamento médico;
II – à realização de estatísticas e pesquisas científicas de evidente interesse público ou geral, previstos em lei, sendo vedada a identificação da pessoa a que as informações se referirem;
III – ao cumprimento de ordem judicial;
IV – à defesa de direitos humanos; ou
V – à proteção do interesse público e geral preponderante.”

A restrição de acesso a informações pessoais, complementa a lei, não poderá ser invocada “com o intuito de prejudicar processo de apuração de irregularidades em que o titular das informações estiver envolvido, bem como em ações voltadas para a recuperação de fatos históricos de maior relevância” (art. 31, § 4º).

O parágrafo 5º, por fim, delega a regulamento os procedimentos para tratamento de informação pessoal.

A lei contém, em seu art. 32, um rol (distribuído em sete incisos) de condutas ilícitas relacionadas ao descumprimento dos preceitos nela estabelecidos, desde a recusa em fornecer informações até a divulgação indevida de informações sigilosas ou pessoais.

Ressalte-se, no entanto, que a prática de qualquer das condutas ali descritas poderá implicar, apenas, punição administrativa (salvo, evidentemente, se, em outra lei, houver previsão do fato como crime). A Lei de Acesso à Informação não contém nenhum tipo penal.

Em consulta feita ao Sistema de Informação ao Cidadão, criado pelo Governo Federal,(50) é possível conferir, em detalhes, os números de requerimentos feitos com base na Lei de Acesso à Informação, de 2012 (ano em que entrou em vigor) em diante.

A própria possibilidade de conferência eletrônica de resultados, de forma transparente, de acesso fácil e disponível a todos na rede mundial de computadores, representa, por si só, um resultado concreto, e salutar, decorrente da aprovação do diploma normativo.

No âmbito do Poder Executivo Federal, até o momento do encerramento deste trabalho,(51) haviam sido feitos, desde a vigência da lei, 187.072 pedidos – média mensal de 6.298 requerimentos. O tempo de resposta foi, em média, de 13 dias.

De todos os pedidos, 181.999 já haviam sido respondidos (97,29% deles dentro do prazo). De todas as respostas já fornecidas, 96,65% delas foram enviadas por meio eletrônico – pelo sistema ou por correspondência eletrônica.

Apenas 10,42% dos pedidos foram negados, principalmente por se referirem a dados pessoais (40,7% dos indeferimentos) e informações sigilosas (13,833% dos indeferimentos) ou por terem sido formulados de modo genérico (13,274%) ou incompreensível (10,755%).

Os números não deixam dúvida de que a Lei de Acesso à Informação não foi apenas uma norma de caráter exclusivamente programático; não foi uma “lei para inglês ver”, como diz o jargão popular. A Lei nº 12.527/2011 realmente não formou fila com inúmeras outras que, uma vez aprovadas, jamais tiveram, na prática, a aplicação pretendida.

Pelo contrário, a Lei de Acesso à Informação saiu do papel. Aliás, a própria divulgação nominal de vencimentos, que já foi objeto de estudo mais amplo por parte deste autor,(52) não deixa de ser, também, mais um resultado concreto – e, talvez, até agora, o mais polêmico deles – da Lei nº 12.527/2011.

Referências bibliográficas

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Notas

1. Trabalho entregue como exigência para validação do Curso de Currículo Permanente – Módulo 2 – Direito Administrativo realizado pela Escola da Magistratura do Tribunal Regional Federal da 4ª Região – Emagis em setembro, outubro e novembro de 2014. Capítulo de dissertação de mestrado devidamente revisado.

2. “Artigo XIX – Toda pessoa tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras”.

3. “Art. 19 [...] 2. Toda pessoa terá direito à liberdade de expressão; esse direito incluirá a liberdade de procurar, receber e difundir informações e ideias de qualquer natureza, independentemente de considerações de fronteiras, verbalmente ou por escrito, em forma impressa ou artística, ou por qualquer outro meio de sua escolha”.

4. “Artigo 13 – Liberdade de pensamento e de expressão. 1. Toda pessoa tem o direito à liberdade de pensamento e de expressão. Esse direito inclui a liberdade de procurar, receber e difundir informações e ideias de qualquer natureza, sem considerações de fronteiras, verbalmente ou por escrito, ou em forma impressa ou artística, ou por qualquer meio de sua escolha”.

5. “Princípio 4 – O acesso à informação em poder do Estado é um direito fundamental do indivíduo. Os Estados estão obrigados a garantir o exercício desse direito. Este princípio só admite limitações excepcionais que devem estar previamente estabelecidas em lei para o caso de existência de perigo real e iminente que ameace a segurança nacional em sociedades democráticas”.

6. “Artigo 10 – Informação pública. Tendo em conta a necessidade de combater a corrupção, cada Estado Parte, em conformidade com os princípios fundamentais de sua legislação interna, adotará medidas que sejam necessárias para aumentar a transparência em sua administração pública, inclusive no relativo a sua organização, seu funcionamento e seus processos de adoção de decisões, quando proceder. Essas medidas poderão incluir, entre outras coisas: a) a instauração de procedimentos ou regulamentações que permitam ao público em geral obter, quando proceder, informação sobre a organização, o funcionamento e os processos de adoção de decisões de sua administração pública, com o devido respeito à proteção da intimidade e dos documentos pessoais, sobre as decisões e os atos jurídicos que incumbam ao público; b) a simplificação dos procedimentos administrativos, quando proceder, a fim de facilitar o acesso do público às autoridades encarregadas da adoção de decisões; e c) a publicação de informação, o que poderá incluir informes periódicos sobre os riscos de corrupção na administração pública”. O art. 13 ainda estabelece regras sobre a participação da sociedade, estando, dentre elas, a garantia de acesso à informação.

7. O artigo III traz diversas medidas preventivas de combate à corrupção, dentre elas: “4. Sistemas para a declaração de receitas, ativos e passivos por parte das pessoas que desempenhem funções públicas em determinados cargos estabelecidos em lei e, quando for o caso, para a divulgação dessas declarações”.

8. MENDEL, Toby. Liberdade de informação: um estudo de direito comparado. Traduzido por Marsel N. G. de Souza. 2. ed. Brasília: Unesco, 2009. p. 109.

9. Disponível em: <http://www.informacaopublica.org.br/node/2179>. Acesso em: 10 out. 2014.

10. ALVAREZ, Jesús Lizcano. La nueva Ley de Transparencia: un importante desafío social. Abogacia Española: Consejo General, 23 dez. 2013. Disponível em: <http://www.abogacia.es/2013/12/23/la-nueva-ley-de-transparencia-un-importante-desafio-social/>. Acesso em: 08 out. 2014.

11. Disponível em: <http://www.abc.es/espana/20130531/abci-claves-transparencia-201305301944.html>. Acesso em: 10 out. 2014.

12. Disponível em: <http://www.cfoi.org.uk/foiact2000.html>. Acesso em: 06 out. 2014.

13. MENDEL, Toby. Liberdade de informação: um estudo de direito comparado. Traduzido por Marsel N. G. de Souza. 2. ed. Brasília: Unesco, 2009. p. 140.

14. LOUREIRO, Luiz Guilherme. Direito à informação e acesso a documentos governamentais: breve estudo do Direito canadense. Revista CEJ, v. 11, n. 37, abr./jun. 2007.

15. Em estudo abrangente sobre o tema, que teve divulgação pela Unesco, Toby Mendel apresenta a realidade do direito à informação também em países como Bulgária, México, Uganda, Índia, Peru, Jamaica, África do Sul, Japão. MENDEL, Toby. Liberdade de informação: um estudo de direito comparado. Traduzido por Marsel N. G. de Souza. 2. ed. Brasília: Unesco, 2009.

16. “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte [...]”.

17. A publicidade afirma-se, nas palavras de Marçal Justen Filho, como “instrumento de transparência e verificação de lisura dos atos praticados”. JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva. p. 225.

18. “[...] A razoabilidade, a relação de congruência lógica entre os motivos (pressupostos fáticos) e o ato emanado, tendo em vista a finalidade a cumprir, será o crivo adequado para o exercício do controle da moralidade”. FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 8. ed. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 58.

19. Lamentavelmente, como já referia Hely Lopes Meirelles, muitas vezes, “por vício burocrático, sem apoio em lei e contra a índole dos negócios estatais, os atos e contratos administrativos vêm sendo ocultados dos interessados e do povo em geral”. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 88. O diagnóstico, feito à época, ainda parece, infelizmente, atual.

20. RUARO, Regina Linden; LIMBERGER, Temis. O direito de privacidade do servidor público na Lei de Acesso à Informação e sua consequência no crime de violação de sigilo funcional. Revista de Estudos Criminais, n. 46, jul./set. 2012. p. 207.

21. GORDILLO, Augustín. Tratado de Derecho Administrativo. 8. ed. Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo, 2004. Tomo III. p. 380.

22. RUARO, Regina Linden; LIMBERGER, Temis. O direito de privacidade do servidor público na Lei de Acesso à Informação e sua consequência no crime de violação de sigilo funcional. Revista de Estudos Criminais, n. 46, jul./set. 2012. p. 206.

23. Os atos foram anulados pelo Ato nº 294/2009, publicado no Diário Oficial em 16.07.2009, editado pelo presidente da Casa – norma em que, no art. 1º, resolveu-se por “anular os 663 atos administrativos veiculados nos 312 boletins administrativos de pessoal referidos no relatório da comissão especial instituída pelo Ato do Primeiro-Secretário nº 27, de 2009, cuja divulgação não tenha obedecido ao princípio da ampla publicidade (art. 37, CF/88)”.

24. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u596417.shtml>. Acesso em: 24 jun. 2014.

25. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u595047.shtml>. Acesso em: 24 jun. 2014.

26. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u591950.shtml>. Acesso em: 24 jun. 2014.

27. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u598031.shtml>. Acesso em: 24 jun. 2014.

28. Na conhecida lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, um princípio seria um “mandamento nuclear do sistema”: “Disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico”. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15. ed. 2003. p. 818.

29. Odete Medauar já reconhecia, antes da lei: “Um dos desdobramentos desse princípio encontra-se no inciso XXXIII do art. 5º, que reconhece a todos o direito de receber, dos órgãos públicos, informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral”. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo moderno. 10. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. p. 128.

30. Na classificação dos direitos fundamentais, trata-se de um direito fundamental de participação. Para mais, ver: MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 189.

31. Citem-se, como exemplos, a Declaração Universal dos Direitos Humanos (art. 19) e o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (art. 19).

32. “Art. 47. Esta lei entra em vigor 180 (cento e oitenta) dias após a data de sua publicação”.

33. Art. 37, parágrafo 3º, II: “§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) [...] II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (Vide Lei nº 12.527, de 2011) [...]”.

34. “Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: [...] § 2º – Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem”.

35. A Lei nº 11.111/2005 foi inteiramente revogada pela Lei nº 12.527/2011; a Lei nº 8.159/91, parcialmente: “Art. 46. Revogam-se: I – a Lei nº 11.111, de 5 de maio de 2005; e II – os arts. 22 a 24 da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991”.

36. SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Democracia participativa e participação pública como princípios do Estado socioambiental brasileiro. Revista de Direito Ambiental, v. 73, jan. 2014. p. 13.

37. CLÈVE, Clèmerson Merlin; FRANZONI, Julia Ávila. Administração Pública e a nova Lei de Acesso à Informação. Interesse Público – IP, Belo Horizonte, a. 15, n. 79, maio/jun. 2013. p. 02. Disponível em: <http://bid.editoraforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=96029>. Acesso em: 19 jun. 2014.

38. Idem, p. 07.

39. Como já afirmou anteriormente, decorre da própria Constituição a conclusão de que “a regra, pois, é que a publicidade somente poderá ser excepcionada quando o interesse público assim o determinar”. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 104.

40. “Art. 4º Para os efeitos desta lei, considera-se: [...] VI – disponibilidade: qualidade da informação que pode ser conhecida e utilizada por indivíduos, equipamentos ou sistemas autorizados; VII – autenticidade: qualidade da informação que tenha sido produzida, expedida, recebida ou modificada por determinado indivíduo, equipamento ou sistema; VIII – integridade: qualidade da informação não modificada, inclusive quanto a origem, trânsito e destino; IX – primariedade: qualidade da informação coletada na fonte, com o máximo de detalhamento possível, sem modificações”.

41. CLÈVE, Clèmerson Merlin; FRANZONI, Julia Ávila. Administração Pública e a nova Lei de Acesso à Informação. Op. cit., p. 8.

42. VILLORIA, Manuel. La publicidad activa en la ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno: possibilidades e insuficiências. Govern Obert, 2014. p. 9. Disponível em: <http://transparencia.gencat.cat/pdfs/governobert/governobert_1_es.pdf>. Acesso em: 10 out. 2014.

43. Ficam dispensados de tal obrigação os municípios com menos de 10.000 habitantes (art. 8º, § 4º).

44. Os requisitos, embora disciplinados na lei, deverão ser objeto de regulamentação por ato normativo secundário.

45. É evidente que, aqui, a lei contém caráter mais programático do que pragmático. A depender da espécie de informação, mesmo com toda a boa vontade possível por parte da administração pública, o fornecimento imediato seria inviável. Perceba-se, a propósito, que a própria Constituição determinou a prestação de informação “no prazo da lei” (art. 5º, XXXIII).

46. É importante a ressalva contida no art. 22: “Art. 22. O disposto nesta lei não exclui as demais hipóteses legais de sigilo e de segredo de justiça nem as hipóteses de segredo industrial decorrentes da exploração direta de atividade econômica pelo Estado ou por pessoa física ou entidade privada que tenha qualquer vínculo com o poder público”.

47. O Decreto Presidencial nº 7.845, de 14.11.2012, “regulamenta procedimentos para credenciamento de segurança e tratamento de informação classificada em qualquer grau de sigilo, e dispõe sobre o Núcleo de Segurança e Credenciamento”.

48. Para os demais poderes, e em relação às administrações estaduais e municipais, não há regulamentação específica na lei.

49. Por tratamento de informação, entenda-se (art. 4º, V): “conjunto de ações referentes a produção, recepção, classificação, utilização, acesso, reprodução, transporte, transmissão, distribuição, arquivamento, armazenamento, eliminação, avaliação, destinação ou controle da informação”.

50. Estatísticas disponíveis em http://www.acessoainformacao.gov.br/.

51. Pesquisa finalizada em 29.06.2014.

52. PEREIRA, Fábio Soares. A divulgação nominal dos vencimentos dos agentes públicos e a Lei de Acesso à Informação: análise legal e constitucional. Revista CEJ, Brasília, a. XVII, n. 60, p. 6-15, maio/ago. 2013.